Winter is coming : la Hongrie, l’Union européenne et les valeurs de l’état de droit (première partie)

Le vote de la résolution du Parlement européen invitant le Conseil à constater l’existence d’un risque clair de violation grave des valeurs de l’Union par la Hongrie, le 12 septembre, était particulièrement attendu. Parce qu’il était une première dans l’histoire de l’Union européenne, bien sûr, mais aussi et surtout parce qu’il s’inscrivait dans un contexte particulièrement lourd pour une Union en proie aux doutes, à la veille du départ de l’un de ses membres comme à celle d’élections parlementaires problématiques.

D’aucuns estimeront que l’adoption de cette résolution parlementaire est un signe d’espoir, une prise de conscience salutaire de dérives devenues inacceptables dans une Communauté de droit. D’autres, anticipant ses suites procédurales vraisemblables devant les Etats membres, ne voient là qu’un coup d’épée dans l’eau d’un processus communautaire dont la désaffection dans les opinions publiques est patente. Tous, en réalité, semblent avoir assimilé que l’arme « nucléaire » dont on aimait qualifier la procédure de l’article 7 du traité n’a guère de portée destructrice et que le mal est profond malgré le souhait majoritaire d’y porter remède.

Cependant, il n’est pas certain que la présentation qui est généralement faite des feuilletons polonais et hongrois au sein de l’Union, depuis leur début, soit le reflet fidèle des enjeux en présence. Ces derniers vont bien au delà du mauvais débat sur le populisme qui gagne les sociétés nationales.

     De l’usage de la procédure de l’article 7 du traité sur l’Union

Il est à peine besoin de rappeler la signification de l’introduction dans les traités fondateurs d’une procédure visant à sanctionner la transgression par un Etat membre des valeurs sur lesquelles cette Union est fondée et qui guident son action. Au delà du descriptif de son déroulé (1) qui permet de rapidement comprendre le peu de chances de la voir aboutir, son objet (2) et les conditions de son déclenchement (3) au Parlement européen méritent attention.

     1. Descriptif

Le mécanisme de l’article 7 TUE est empli de chausses trappes qui justifient leur rappel, étant entendu qu’il se compose de deux phases distinctes, l’une dite « préventive » et l’autre « répressive ». A ce stade, il n’est question que de la première qui vise à s’assurer de la réalité d’un risque de violation grave des droits fondamentaux.

Il convient en effet d’abord de mobiliser un acteur institutionnel : un tiers des Etats membres, la Commission européenne, ou le Parlement européen à la majorité des deux tiers doivent émettre une proposition motivée exprimant leur inquiétude vis-à-vis d’un Etat membre, en direction du Conseil, afin que ce dernier constate la réalité du risque.

A cet égard, la procédure hongroise n’est une première que par la voie parlementaire qu’elle ouvre. Ce constat appellerait d’ailleurs en l’occurrence par lui-même des commentaires spécifiques dans cette crise sur le silence de la « gardienne des traités » qu’est la Commission et sur le pari consistant à s’en remettre à un Parlement à la veille de sa réélection dans le contexte que l’on sait.

En effet, dans un autre cas de figure où l’on remarquera que le PPE n’était pas en cause, le 20 décembre 2017, la Commission a déjà elle-même enclenché la procédure de l’article 7 en adoptant une « proposition relative à la constatation d’un risque clair de violation grave, par la République de Pologne, de l’état de droit » (COM (2017) 835). Le Conseil en est saisi actuellement, indépendamment de procédures d’infractions plus classiques sur la base de divers recours en manquement. En l’espèce, l’inquiétude de la Commission portait principalement sur l’absence de contrôle indépendant et légitime de la constitutionnalité et sur l’indépendance du pouvoir judiciaire. Elle mettait ainsi en avant le fait qu’en deux ans, les autorités polonaises avaient adopté plus de treize actes législatifs ayant des incidences sur la structure du système judiciaire polonais dans son ensemble, avec des effets sur le Tribunal constitutionnel, la Cour suprême, les juridictions de droit commun, le Conseil national de la magistrature, le ministère public et l’École nationale de la magistrature. Ces actes ont pour caractéristique commune de permettre systématiquement au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif de s’ingérer politiquement dans la composition, les compétences, la gestion et le fonctionnement du pouvoir judiciaire. Le tout en restant sourds aux démarches effectuées par la Commission dans le cadre dit de l’état de droit.

Ici, à propos de la Hongrie, la critique est plus globale, touchant à de multiples sujets d’inquiétude, malgré les tentatives de l’Etat défendeur pour s’abriter derrière l’alibi de son opposition à la politique migratoire de l’Union européenne.

Le rapport parlementaire Sargentini (A8-2018-0250) est en effet sans pitié pour les autorités hongroises. Il recense plus d’une dizaine de griefs allant du fonctionnement du système constitutionnel et électoral, à l’indépendance de la justice et aux libertés d’expression et de religion en passant par la corruption et les discriminations envers les Roms et les juifs. Il est largement corroboré par les différentes commissions du Parlement européen qui sont associées au rapport de la Commission Libé. L’unanimité est ici de mise, de la commission du contrôle budgétaire à celle de la culture ou du droit de la femme et de l’égalité des genres jusqu’à la commission des affaires constitutionnelles. Cette dernière résume sans doute le mieux l’enjeu : « le concept même de citoyenneté sous-entend une volonté politique claire de respect de l’égalité des individus; souligne que les valeurs et les principes qui fondent l’Union européenne définissent un espace avec lequel chaque citoyen européen peut s’identifier, quelles que soient les différences politiques ou culturelles liées à l’identité nationale; s’inquiète de l’utilisation publique d’idées nationalistes émanant de dirigeants du pays, qui reposent sur des identités exclusives ».

Ce n’est qu’après cette saisine que la procédure est susceptible ou non d’aboutir. En effet, aux termes du paragraphe premier de l’article 7, le Conseil devra statuer à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, pour constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2. Avant de procéder à cette constatation, il entendra l’État membre en question, comme cela a été le cas en juillet et se poursuivra en septembre à propos de la Pologne et il pourra lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure. Le tout en s’assurant régulièrement que les motifs d’inquiétude demeurent.

A l’issue de ce marathon incertain, surtout avec un renouvellement problématique du Parlement en perspective, la phase « répressive » peut être envisagée.

Là, le Conseil européen, et non plus le Conseil, pourra constater à l’unanimité sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission européenne et après approbation du Parlement européen, «  l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l’article 2 », après avoir invité cet État membre à présenter toute observation en la matière. Lorsque cette constatation aura été faite, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, pourra « décider de suspendre certains des droits découlant de l’application des traités à l’État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil ». Ce faisant, le Conseil tient compte des conséquences éventuelles d’une telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales.

D’où l’intérêt d’évaluer au fond à la fois l’objet du conflit et la détermination des acteurs.

     2. Objet de la procédure

Une chose est de proférer des accusations de violation des principes de l’Etat de droit à l’encontre d’un Etat membre, une autre est de les justifier. L’Union ne s’est guère préoccupée de cet aspect technique des choses et de la nécessité d’établir des preuves indiscutables en la matière, ce qui l’a conduite à largement s’appuyer sur les collaborations du type de celle de la Commission de Venise. Ici, et paradoxalement, le doute ne se pose guère. C’est en effet moins d’un « risque » que d’une réalité précise qu’il est question, comme à propos de la Pologne d’ailleurs. Les violations en cause ne sont pas alléguées mais concrétisées et, surtout, d’ores et déjà elles ont été constatées par voie judiciaire à Luxembourg comme Strasbourg.

La question de la preuve ne se pose donc pas puisque le « risque » s’est consommé et les hésitations éventuelles ne devraient porter dans un tel cas de figure que sur le critère de « gravité » exigé par les traités. Ce qui amène à reconsidérer sous un autre angle le jeu de la condition d’unanimité réclamée lors de la phase « répressive » par le §2 de l’article 7 lorsqu’aucun doute n’affecte la réalité des faits. L’unanimité dans la condamnation n’est là que pour offrir une possibilité de blocage aux Etats membres. Ce dernier est quasiment acquis dès lors que plus d’un Etat membre est accusé d’atteinte aux valeurs de l’Union, une solidarité de fait entre les suspects s’établissant immédiatement. La Pologne et la Hongrie l’ont évidemment compris en annonçant qu’elles se soutiendraient mutuellement … Faute d’avoir imaginé une violation collective de ses valeurs ou d’avoir pensé à interdire à un Etat tombé sous le coup de l’article 7 de participer à un vote à ce sujet, l’Union s’est condamnée à l’impuissance et ses Etats accusés à assumer leurs turpitudes mutuelles.

La phase « préventive » est donc essentielle. Tout s’y joue car la qualité et le degré de stigmatisation de l’Etat mis en cause est susceptible de produire des effets d’une ampleur sur laquelle on reviendra plus avant.

Indépendamment du signal envoyé au plan interne aux opinions publiques et aux institutions nationales, l’état des lieux opéré à l’occasion du déclenchement de la procédure de l’article 7 permet d’opérer un double jugement : celui du caractère « systémique » ou non de la violation qui est alléguée et d’écarter la thèse de « l’accident », d’abord, et, ensuite, celui de mesurer le décalage entre la pratique de l’Etat mis en cause et les engagements qu’il a contractés. Des critères de Copenhague à l’article 2 TUE, ces derniers sont aisément identifiables. Une thèse récente, Jean Paul Jacqué dans son blog et bien d’autres encore ont démontré les éléments de la crise des valeurs de l’Union.

Ici, la charge menée à l’encontre des autorités hongroises par le rapport parlementaire est lourde. Son survol permet, au passage, de s’étonner une fois encore à cet égard de la passivité d’une Commission prétendument présentée comme « politique » par son président. Préférant utiliser la procédure du recours en manquement, elle s’est tenue en l’espèce sur une prudente réserve. Son vice-président, Frans Timmermans, va même estimer au mois d’avril que la Hongrie ne présente pas de risque « systémique », à l’inverse de son homologue polonais …

Telle n’est pas l’opinion du Parlement européen qui, dès 2012, va s’inquiéter constamment de la situation des droits fondamentaux en Hongrie, faute de disposer d’une majorité pour aller plus avant. La somme de ses griefs s’appuie en effet sur une série de constats et d’arrêts européens tous convergents. Qu’on en juge pour les questions importantes :

  • en matière constitutionnelle et électorale, la Commission de Venise comme le Comité des droits de l’Homme de l’ONU se rejoignent pour s’inquiéter de la mise en danger de la séparation des pouvoirs et des atteintes aux compétences du juge constitutionnel, l’Union s’insurgeant de son coté des abus de la démocratie directe ;
  • au regard de l’indépendance de la justice, source d’inquiétude majeure, sont venus s’ajouter la condamnation de la CJUE en 2012 dans l’affaire Commission c. Hongrie (C-286/1) s’est ajoutée aux arrêts de la Cour EDH de 2015 (Gaso c. Hongrie) et 2016 (Baka c. Hongrie) et aux multiples critiques accompagnant les nombreuses mesures adoptées par les autorités nationales restreignant cette indépendance tandis que, de façon générale, les questions de corruption publique ont été fortement dénoncées à plusieurs reprises ;
  • en ce qui concerne les règles en matière de protection des données personnelles, l’arrêt de la Cour EDH en 2016 (Szabó et Vissy c. Hongrie) a été aussi représentatif des dangers que pouvaient l’être le tollé général ayant accompagné les atteintes à la liberté accompagnant les atteintes à la liberté d’expression à la Commission de Venise ou à l’ONU ou, davantage encore, les atteintes à la liberté académique matérialisées par les polémiques relatives aux lois « anti-Soros » ;
  • les atteintes à la liberté religieuse, malgré l’intervention de la Cour constitutionnelle hongroise, ont ainsi fait l’objet d’un arrêt de la Cour EDH en 2014 dans l’affaire Magyar Keresztény Mennonita Egyház et autres. c. Hongrie tandis qu’ont été condamnées unanimement les atteintes portes à la liberté d’association, le tout sans faire mention des questions relatives aux minorités mises en relief par la Cour EDH en 2013 et 2015 (Horváth et Kiss c. Hongrie ; Balázs c. Hongrie).

Ce florilège incomplet autant que préoccupant explique donc l’émotion du Parlement européen, bien davantage que la question migratoire mise en avant par les dirigeants hongrois et Victor Orban en particulier. Même s’il y avait là largement de quoi le faire, au point de voir le HCR demander de suspendre les transferts Dublin vers la Hongrie. Là encore, la Cour EDH (O.M. c. Hongrie ; Ilias et Ahmed c. Hongrie) et de multiples observateurs du Conseil de l’Europe comme de l’Union ont précédé le rejet sans ménagement prononcé par la Cour de justice à propos des mesures de relocalisation (C-643/15 et C-647/15). Les observations du Comité des droits de l’Homme de l’ONU à propos de la législation hongroise applicable aux étrangers se présentant à ses frontières n’ont pu que confirmer cette situation indigne d’un Etat membre de l’Union.

     3. L’adoption de la résolution parlementaire

Dans ces conditions, la sérénité n’était pas de mise concernant les chances d’adoption de la résolution faisant suite à celle de la Commission Libe et recommandant l’ouverture de la procédure de l’article 7. Des raisons externes comme internes au Parlement européen nourrissaient le doute.

La proximité des élections parlementaires européennes, d’abord, n’était pas de nature à favoriser la mise au ban du parti de Victor Orban dont le rattachement au PPE, principale force politique du Parlement, posait un problème évident puisqu’en 2015 il avait fait barrage à une première tentative du Parlement européen contre la Hongrie.

Oublieux des débats surgis au moment de l’arrivée de Jorg Haider au pouvoir en Autriche, le PPE s’efforce à l’évidence de détourner et de capitaliser les courants populistes. En particulier depuis que Victor Orban, chantre de la démocratie « illibérale », se réclame des mânes d’Helmut Kohl et d’Adenauer et prétend se placer non à l’extrême de la droite mais en son centre. Au sein d’un parti placé sous domination germanique, dont le dirigeant Manfred Weber nourrirait des ambitions pour la future direction de la Commission, condamner l’attitude d’un premier ministre hongrois évoquant « la politique chrétienne …pour protéger nos peuples, nos nations, nos familles, notre culture … c’est à dire notre mode de vie européen » (Le Monde, 5 juillet 2018) n’allait pas de soi. A fortiori depuis la vague électorale donnant droit de cité, et même plus en Italie et en Autriche, aux divers mouvements populistes qui ont fait de l’immigration leur cheval de bataille.

Aussi, l’observation du scrutin s’est avère riche d’enseignements. Par 448 voix contre 197 sur 693 votants et 48 abstentions, le texte a été adopté. Il consacre la défaite en rase campagne d’un leader hongrois payant une attitude agressive envers un Parlement accusé d’insulter les citoyens de son pays et lâché par ses pairs en désaccord avec le procès mené à l’encontre de « l’ UERSS » (sic). Longtemps protégé par son alliance avec le PPE qui explique l’indifférence de la Commission à son égard, il a commis dans ce débat l’erreur de s’adresser à ses propres troupes et de ne pas tenter un compromis avec des alliés de longue date qui n’attendaient que cela.

Pourtant ce succès de la résolution n’est peut-être qu’en trompe l’œil, le PPE concentrant tous les regards face à une opposition de gauche rassemblée. Parmi les 693 députés présents le 12 septembre, la majorité requise était de 430 voix dès lors que les 48 abstentions n’étaient pas prises en considération, ce à quoi la Hongrie trouverait motif à contestation contentieuse. Cette majorité n’a été finalement dépassée que de 18 voix, preuve du trouble du parti majoritaire : 116 de ses membres sur 218 ont voté la résolution. Ce qui inspire toute une série de réflexions quant à l’impact de cette procédure sur le PPE lui-même, à la veille d’une élection européenne où il ambitionne de prendre à nouveau le contrôle de la Commission.

Au plan strictement politicien, on remarquera que le positionnement vis à vis de Victor Orban a produit strictement les mêmes effets de fissuration et d’implosion politiques que ceux auxquels on assiste actuellement au plan interne dans les partis de droite et les coalitions gouvernementales, en Allemagne, en Italie ou en France.

Le dirigeant hongrois a été soutenu sans surprise par les groupes eurosceptiques de l’ECR (les conservateurs britanniques, le PiS polonais), l’ETDD (Ukip) et l’ENF (autour du Rassemblement national). Outre les 12 eurodéputés de son propre parti, le Fidesz, la solidarité de l’Est a joué puisque Croates, Slovènes, Slovaques et Bulgares ont très majoritairement voté pour lui, y compris au sein du PPE. En revanche, il n’a pas obtenu le soutien de l’extrême droite autrichienne de l’Övp membre de la coalition au pouvoir ni celle du Mouvement 5 étoiles qui l’est aussi en Italie, alliée avec une Ligue soutenant Victor Orban et vampirisant Forza Italia …

Au sein du PPE qui avait laissé liberté de vote, les lignes de fracture ont été évidentes. Ainsi, sein des LR français, trois anciens ministres se sont abstenus (Rachida Dati, Michèle Alliot Marie, Brice Hortefeux) tandis que Nadine Morano votait contre les sanctions … Neuf députés présents du groupe seulement se sont opposés à Victor Orban, signe de la déliquescence d’un parti ayant décidément oublié ses origines. Constat de désaccord identique en Allemagne où la CDU d’Angela Merkel favorable à la résolution s’est séparée de son allié de la CSU bavaroise, rangé aux cotés du Parti populaire espagnol et de Forza Italia. Y compris en ce qui concerne Manfred Weber dont les contorsions politiciennes n’augurent sans doute rien de glorieux pour ses ambitions. On notera en revanche que l’opposition polonaise au PIS au pouvoir (PSL et PO) a conduit ses membres au sein du du PPE à voter pour les sanctions, comme les Etats baltes et scandinaves, la Belgique et les Pays Bas.

D’où l’amusante interrogation suscitée par un courrier de deux universitaires adressé au secrétaire général du Parlement européen : ne faudrait-il pas vérifier que le PPE satisfait bien aux conditions posées par le règlement 1141/2014 relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes, tel que modifié par le règlement 2018/673 ? Ce dernier n’accepte en effet l’enregistrement d’un parti politique européen qu’à la condition du respect des valeurs de l’Union dans son article 3, ce dont l’attitude du PPE vis à vis de la Hongrie serait la négation. Pour anecdotique qu’elle soit, la provocation n’en est pas moins fondée.

     Des conséquences de l’usage (à suivre)