par Rostane Mehdi, CERIC
Les chroniqueurs se laissent souvent aller, on le sait, à un enthousiasme excessif. Pourtant, l’arrêt rendu le 16 avril 2013, Royaume d’Espagne et République italienne c. Conseil (C-274/11 et C-295/11) constitue bien une « première », espèce finalement trop rare pour qu’on ne prenne la peine de le souligner. En effet, la Cour contrôle ici, pour la première fois depuis que ce mécanisme a été conçu, la légalité d’une décision autorisant une coopération renforcée en matière de brevet européen.
Sans doute est-il utile de rappeler brièvement le contexte dans lequel les faits à l’origine de l’arrêt se sont enchaînés. Des années durant, les Etats membres ont tenté sans succès de s’accorder sur un système de brevet unitaire (voir les billets précédents des 15 juillet et 15 décembre 2012 à ce sujet). La Commission a présenté, le 5 juillet 2000, une proposition de règlement du Conseil sur le brevet communautaire. Ce faisant, il s’agissait de promouvoir la création d’un brevet unitaire valable pour l’ensemble de la Communauté mais délivré par l’Office européen des brevets et de favoriser l’adhésion de la Communauté à la Convention sur le brevet européen (CBE). Le 30 juin 2010, la Commission a adopté une proposition de règlement du Conseil sur les dispositions relatives à la traduction pour le brevet de l’Union européenne. C’est précisément sur ce point que s’est noué le conflit opposant le Royaume d’Espagne et la République Italienne au Conseil de l’Union européenne.
Lors de la session du Conseil du 10 novembre 2010, il a été pris acte de l’incapacité de réunir au sein des Etats membres un consensus sur la proposition soumise par la Commission. Le 10 décembre 2010, l’existence de difficultés insurmontables rendant impossible l’unanimité à cette date et dans un proche avenir a été confirmée. La création d’une protection par brevet unitaire dans l’Union étant subordonnée à un accord unanime sur la proposition de règlement définissant les dispositions relatives à la traduction, il a été établi que cet objectif ne pourrait être atteint dans un délai raisonnable en appliquant les dispositions pertinentes des traités.
Au total, vingt-cinq États membres ont demandé une coopération renforcée en vue de fournir le cadre juridique nécessaire pour la création d’une protection par brevet unitaire dans les États membres participants. C’est dans ce contexte, que le Conseil a, sur approbation du Parlement européen, adopté la décision 2011/67/UE autorisant une coopération renforcée dans le domaine de la création d’une protection par brevet unitaire. Il est vrai que cette décision intervient dans un climat empreint d’une certaine tension juridique. En effet, deux jours avant l’édiction de la décision attaquée, la Cour rendait un avis négatif sur le projet de création d’une juridiction des brevets au motif que le projet d’accord créant un système unifié de règlement des litiges en matière de brevets européens et communautaires était incompatible avec les dispositions des traités.
Persistant à considérer que le régime linguistique proposé était à leurs yeux inacceptable, le Royaume d’Espagne et la République Italienne ont saisi la Cour d’un recours en annulation contre la décision du Conseil. L’arrêt examiné rappelle que le procès est une communauté dont les membres tissent, consciemment ou non, les fils d’une décision dont la qualité vaut souvent par la richesse des moyens auxquels le juge doit répondre. Se saisissant de chacun des arguments développés par les parties, la Cour se livre à un bel exercice de pédagogie judiciaire. Elle établit une sorte de vadémécum des coopérations renforcées illustrant son souci d’assurer l’efficacité du dispositif dans le respect des exigences du principe d’équilibre institutionnel. En effet, le recours s’articule en cinq moyens principaux qui ont permis à la Cour de préciser tant les conditions de mise en œuvre d’une coopération renforcée que les limites de son propre contrôle.
1- La compétence du Conseil pour autoriser la coopération renforcée en cause
Rattachant la décision attaquée à la compétence exclusive que l’article 3 § 1 sous b, TUE confère à l’Union aux fins d’établir des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, les requérants estimaient que le Conseil ne pouvait juridiquement initier la coopération renforcée en cause.
Tout en constatant que les règles en matière de propriété intellectuelle sont essentielles pour le maintien d’une concurrence non faussée sur le marché intérieur, la Cour juge qu’elles ne constituent pas pour autant des « règles de concurrence » entendues en un sens qui exclurait le recours à une coopération renforcée (pt. 22). Aussi, n’a-t-elle aucune hésitation à conclure que les compétences attribuées par l’article 118 relèvent d’un domaine de compétences partagées telles que définies à l’article 4 § 2 TFUE et ont donc par conséquent un caractère non exclusif.
Plus généralement, le traité autorise l’Union, dans le cadre du marché intérieur, à établir des titres européens de propriété intellectuelle. Par ailleurs, la compétence pour adopter les régimes linguistiques de ces titres est « étroitement liée à l’instauration de ces derniers ainsi que des régimes centralisés » visés au premier alinéa de l’article 118 TFUE. Se situant dans le cadre du fonctionnement du marché intérieur, ces prérogatives relèvent bien d’un domaine de compétences partagées entre l’Union et les États membres ce qui permet à la Cour d’établir sans mal que le Conseil est compétent pour autoriser cette coopération renforcée.
2- Des pouvoirs exercés conformément aux prescriptions des traités
Le détournement de pouvoir se définit comme le fait, pour une institution, d’adopter un acte dans un but exclusif ou, au moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l’espèce (15 mai 2008, Espagne/Conseil, C-442/04, Rec. p. I-3517, point 49). Ici, ce ne sont donc pas les motifs de l’acte qui sont examinés, mais plutôt les mobiles de l’organe émetteur. Le juge est ainsi amené à sonder les méandres « psychologiques » au détour desquels une institution décide de sortir des chemins balisés de la légalité.
Pour les gouvernements requérants la coopération renforcée aurait été utilisé pour écarter des États membres d’une négociation délicate et pour contourner une exigence d’unanimité, alors même que ce procédé ne devrait être employé que dans des cas où un ou plusieurs États membres ne sont pas encore prêts à participer à une action législative de l’Union dans son ensemble. La Cour s’en tient à une lecture « orthodoxe » du cas d’ouverture invoquée par les demandeurs. Le détournement de pouvoir doit, en effet, être identifié uniquement sur la « base d’indices objectifs, pertinents et concordants ». Or, à l’évidence, ces éléments manquant ici le détournement de pouvoir n’est pas constitué. La Cour saisit l’occasion qui lui est donnée pour rappeler que « rien dans les articles 20 TUE ou 326 TFUE à 334 TFUE n’interdit aux États membres d’instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences de l’Union qui doivent, selon les traités, être exercées à l’unanimité ». Ajoutant que bien au contraire, « il découle de l’article 333, paragraphe 1, TFUE que de telles compétences se prêtent, lorsque les conditions énoncées auxdits articles 20 TUE et 326 TFUE à 334 TFUE sont remplies, à une coopération renforcée et que, dans ce cas, sous réserve que le Conseil n’ait pas décidé qu’il serait statué à la majorité qualifiée, l’unanimité sera constituée par les voix des seuls États membres participants ». Il ne s’agissait donc, en l’espèce, ni de vider de sa substance l’exigence d’unanimité ni d’exclure des Etats membres n’ayant pas adhéré à la demande de coopération renforcée. Dit autrement, cette exclusion est le fruit de la seule volonté d’Etats membres qui ont souhaité se séparer d’une initiative cristallisée par le Conseil et reste, en tout état de cause, réversible.
Au-delà, la Cour estime que « pour autant qu’elle soit conforme aux conditions énoncées aux articles 20 TUE ainsi que 326 et suivants TFUE » la décision attaquée « contribue, au vu de l’impossibilité de parvenir à un régime commun pour l’ensemble de l’Union dans un délai raisonnable, au processus d’intégration » (pt. 37). Cette conclusion n’est nullement infirmée par l’argument du Royaume d’Espagne tiré de l’existence de l’article 142 de la Convention sur le brevet européen (CBE). Pour la Cour, il ne saurait être déduit de la création d’un brevet européen à effet unitaire entre des États membres de l’Union, par ailleurs parties à la CBE, « que le pouvoir prévu à l’article 20 TUE est utilisé à des fins autres que celles pour lesquelles il a été conféré lorsque des États membres de l’Union instaurent un tel brevet par un acte adopté dans le cadre d’une coopération renforcée au lieu de conclure un accord international » (pt. 40).
Ce faisant, la Cour rappelle donc que les Etats membres ne peuvent recourir aux coopérations renforcées qu’à la stricte condition qu’elles tendent à favoriser la réalisation des objectifs de l’Union, à servir un intérêt intrinsèquement général (cela même si tous les Etats membres n’en sont pas convaincus) et plus généralement à renforcer le processus d’intégration. Toute l’essence et la vocation des coopérations renforcées se trouvent ainsi résumées. Le droit de l’Union a imaginé, au fil du temps, des procédés lui permettant de maîtriser les effets d’une hétérogénéité protéiforme liée à l’augmentation constante du nombre de ses Etats membres autant qu’à l’extension continue de ses compétences. Telle est la raison pour laquelle, dès l’origine, les traités (et traités d’adhésion) ont aménagé des régimes dérogatoires ou organisé des clauses de sauvegarde ou offert, aux nouveaux membres, des périodes transitoires. La différenciation peut, au demeurant, se développer à la périphérie des traités. Tel a été le cas des accords de Schengen par lesquels la France, l’Allemagne et les Etats du Benelux se sont engagés en 1985 à supprimer totalement les contrôles aux frontières et à promouvoir une coopération policière.
L’exercice est (et reste) redoutablement délicat dans la mesure où il vise à assouplir le fonctionnement du système sans remettre fondamentalement en cause les principes d’unité et d’uniformité dont on sait qu’ils protègent l’ordre juridique de l’Union contre les entreprises de « détricotage » engagées par des Etats soucieux de se soustraire aux disciplines communes. Les dérives centrifuges doivent être canalisées sans que les attentes légitimes de certains Etats soient sacrifiées au nom d’une conception maximaliste de l’intégration et de ses exigences. Le problème consiste à rendre possible une Europe à géométrie variable sans tomber dans l’ornière d’une formule à la carte. Dans la première hypothèse, l’Union retient pragmatiquement une option autorisant, dans un cadre organisé et contrôlé, les Etats à progresser solidairement mais à des rythmes décalés. La seconde solution est porteuse d’un risque d’implosion due au fait que les Etats, indifférents aux impératifs de solidarité et d’équilibre, ne participeraient plus qu’à ce qui leur est immédiatement profitable.
3- Le respect de la condition de « dernier ressort »
L’Espagne et l’Italie estimaient que le Conseil avait agi par précipitation en s’abstenant d’épuiser toutes les possibilités de négociation encore envisageable.
Comme le rappelle l’avocat général Y. Bot, cette condition de « dernier ressort » ne saurait être interprétée comme supposant forcément le constat d’un rejet, par vote, d’une proposition d’acte. Elle doit plutôt être appréhendé comme la manifestation « d’un véritable blocage » susceptible de survenir à tous les niveaux du processus législatif et attestant de l’impossibilité d’aboutir à un compromis (pt. 111).
C’est en cela que réside le seuil d’activation d’un procédé offrant une issue raisonnable à une impasse politique avérée. Aussi, la Cour souligne-t-elle que « seules des situations caractérisées par l’impossibilité d’adopter une telle réglementation dans un avenir prévisible peuvent conduire à l’adoption d’une décision autorisant une coopération renforcée ». Dans cette perspective, elle juge très sagement que le Conseil est le mieux placé pour apprécier si les États membres ont fait preuve d’une volonté de compromis de nature à les mettre en mesure de soumettre des propositions pouvant conduire, dans des délais raisonnables, à l’adoption d’une réglementation pour l’Union dans son ensemble (pt. 53). A cet effet, elle vérifie « si le Conseil a examiné avec soin et impartialité les éléments qui sont pertinents à ce sujet et si la conclusion à laquelle ce dernier est parvenu est suffisamment motivée » (pt. 54). C’est avec justesse que le Conseil a analysé une situation révélant l’incapacité de l’Union à adopter un paquet législatif complet relatif à un brevet unitaire pas plus d’ailleurs qu’il n’aurait manqué à l’obligation de motiver la décision entreprise. Sur ce dernier point, la Cour rappelle qu’eu égard « à la participation des requérants aux négociations et à l’exposé détaillé des étapes infructueuses antérieures à la décision attaquée dans la proposition qui devait aboutir à cette décision, il ne saurait être conclu que celle-ci est entachée d’un défaut de motivation susceptible de conduire à son annulation ».
De manière attendue, le contrôle se limite donc à la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation. Soucieux de respecter la marge de manœuvre attribuée aux institutions chargées de concevoir et d’exécuter les orientations politiques présidant à l’action de l’Union, le juge adopte une attitude pondérée. L’exercice d’une fonction supposant des appréciations complexes est par essence difficile, aussi importe-t-il qu’il ne soit pas entravé par la perspective paralysante de recours trop fréquents. Cette prudence traduit la volonté du juge de ne pas franchir cette ligne invisible séparant le contrôle de la légalité de l’appréciation de l’opportunité. Les modalités du contrôle juridictionnel doivent évidemment être adaptées à cette contrainte. En ce sens, la Cour a su acclimater des standards jurisprudentiels d’origine nationale lui permettant, à l’instar de l’erreur manifeste d’appréciation (CJCE, 14 mars 1973, Westzucker, 55/72, p. 321), de procéder, comme en l’espèce, à un contrôle « minimum ». Véritable « soupape de sécurité » ce contrôle conduit le juge à stigmatiser les erreurs « tombant sous le sens commun », sans affecter le pouvoir discrétionnaire que les traités confèrent aux institutions. En s’affranchissant de cette règle de raison, la Cour « usurperait le rôle législatif du Conseil en imposant ses propres vues sur les politiques économiques devant être suivies par les Communautés» (Jacobs cité par Y. Bot dans ses conclusions, pt. 27).
4- La violation alléguée des articles 20, § 1 TUE, 118 TFUE, 326 TFUE et 327 TFUE
La Cour réfute l’argument de l’Espagne et de l’Italie selon lequel, ne couvrant qu’une partie de l’Union, la création du brevet unitaire offrirait, en termes d’uniformité et donc d’intégration, une moindre protection par rapport à la situation résultant de la mise en œuvre des règles prévues par la CBE. Pour la Cour, loin de garantir une protection uniforme dans les États parties à la CBE, les brevets européens assurent, dans chacun d’entre eux, une protection dont la portée est définie par le seul droit national. A l’inverse, le brevet unitaire envisagé par la décision du Conseil vise à offrir une protection uniforme sur le territoire de tous les États membres participant à la coopération renforcée. Par ailleurs, la décision attaquée ne porte pas atteinte au marché intérieur ou à la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union. Elle contribue, au contraire, à atténuer les effets de fragmentation affectant le marché intérieur. En portant sur les fonts baptismaux un brevet unitaire produisant des effets juridiques sur le territoire de 25 des 27 Etats membres, le Conseil contribue à améliorer de manière décisive le fonctionnement du marché intérieur en réduisant notamment les entraves aux échanges et supprimant les distorsions de concurrence entre les Etats participant à la coopération renforcée.
Enfin, la Cour n’accorde aucun crédit à l’argument en vertu duquel la décision du Conseil affecterait, en violation de l’article 327 TFUE, les compétences, les droits et les obligations des États membres ne participant pas à la coopération renforcée. Elle estime, en pleine cohérence avec l’essence de ce procédé, que s’il est « certes essentiel qu’une coopération renforcée ne conduise pas à l’adoption de mesures qui empêchent les États membres non participants d’exercer leurs compétences et leurs droits et d’assumer leurs obligations, il est en revanche loisible aux participants à cette coopération d’instaurer des règles avec lesquelles ces États non participants ne seraient pas d’accord s’ils participaient à celle-ci ». Du reste, les Etats qui ont délibérément choisi de rester en marge du mouvement ont toujours, sous réserve de respecter les actes déjà adoptés, la faculté d’adhérer à la coopération renforcée.
5- L’improbable méconnaissance du système juridictionnel de l’Union
De manière plus tranchante encore, la Cour fait un sort au moyen selon lequel le Conseil aurait menacé l’intégrité du système juridictionnel de l’Union en autorisant une coopération renforcée sans jamais donner aucune précision sur les voies de recours et les procédures garantissant le contrôle de la légalité des instruments mis en place. A ce stade, la Cour s’en tient à vérifier que la décision attaquée remplit bien les conditions requises pour l’autorisation d’une coopération renforcée, conformément aux articles 20 TUE ainsi que 326 TFUE et suivants. Or, même si la question avait été abordée par la Commission dans sa proposition, la création d’un système juridictionnel propre aux brevets ne fait pas partie des conditions à la satisfaction desquelles le lancement d’une coopération renforcée est subordonné. Il n’appartenait donc pas au Conseil de fournir des « renseignements supplémentaires quant au contenu que pourrait avoir le régime adopté par les participants à la coopération renforcée en cause. En effet, cette décision avait pour seul objet d’autoriser les États membres demandeurs d’engager cette coopération. Il incombait par la suite à ces derniers, en recourant aux institutions de l’Union selon les modalités prévues aux articles 20 TUE et 326 TFUE à 334 TFUE, d’instaurer le brevet unitaire et de fixer les règles y afférentes, y compris, le cas échéant, des règles spécifiques en matière juridictionnelle » (pt. 92).
Alors que le traité d’Amsterdam prévoyait que les coopérations renforcées ne devraient pas affecter l’acquis communautaire ni les mesures prises au titre des autres piliers, le traité de Nice allait plus loin en substituant à l’interdiction de toute altération des acquis une obligation de respect de ceux-ci. Il est vrai que si l’évocation de l’acquis, entendu comme référence du contrôle, a disparu du traité dans sa dernière version, l’article 326 § 1 n’en rappelle pas moins que les coopérations renforcées « respectent les traités et le droit de l’Union ». Cette variation sémantique n’atténue en rien le fait qu’en scellant le passage de la compatibilité à la conformité, les Etats membres ont toujours entendu protéger la Communauté et l’Union contre des risques de délitement de la cohésion et de la solidarité.
Ces coopérations apparaissent alors, dans leur « dimension copernicienne » (selon l’expression de M. Blanquet, Commentaire des dispositions sur les coopérations renforcées in J. Rideau (dir.), Union européenne, commentaires des traités modifiés par le traité de Nice du 26 février 2001, LGDJ, 2001, p. 92), comme un instrument désormais essentiel de développement et d’approfondissement de la construction européenne. Les rédacteurs du traité de Lisbonne ont marqué par l’attribution d’un pouvoir désormais d’approbation au Parlement, leur volonté de renforcement d’un contrôle démocratique sur des actions qui, jusque-là, y étaient soustraites.