Le règlement Dublin II devant ses juges

par Joanna Pétin, CDRE

Le 6 juin 2013, le règlement Dublin occupait encore une fois le prétoire des cours européennes. Tant la CJUE que la CourEDH statuaient sur des affaires en lien avec cet instrument central du droit européen de l’asile. L’affaire Mohammed contre Autriche  dont ont eu à connaitre les juges de Strasbourg, concerne le transfert d’un demandeur de protection internationale de l’Autriche vers la Hongrie en application du règlement (CE) n°343/2003. Quant à l’affaire M.A. et autres, C-648-11 débattue devant les magistrats de Luxembourg, il s’agit d’un renvoi préjudiciel formé par les juridictions britanniques afin d’obtenir des éclaircissements sur l’application du règlement Dublin aux cas de mineurs non accompagnés.

Cet heureux hasard de calendrier offre donc l’occasion de dresser un bilan de l’œuvre prétorienne relative au règlement Dublin II et son application.

Le règlement (CE) n°343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers est un des instruments du régime d’asile européen commun. Il focalise le plus grand nombre de critiques, comme en attestent les très nombreux rapports décriant le système Dublin et très récemment le rapport du Jesuit Refugee Service Europe (Protection interrupted – The Dublin regulation’s impact on asylum seekers’ protectionb – Juin 2013). Le système Dublin est controversé. Le bilan de l’application du règlement est dans une large mesure négatif. D’un point de vue humanitaire, le règlement Dublin a été critiqué du fait d’une application trop souvent en marge de la protection des droits fondamentaux. D’un point de vue étatique, cet instrument implique notamment une charge particulièrement lourde pour les Etats membre situés en périphérie de l’Union européenne en raison des critères de détermination de la responsabilité de l’examen d’une protection établis. Le manque de solidarité entre Etats membres dans l’application de ce texte est, de plus, fréquemment mis en lumière.

Face à ces critiques, une proposition de refonte du règlement Dublin a été présentée en 2008. Les négociations autour de cette refonte ont été âpres pour aboutir à un accord politique le 14 novembre 2012. L’Union européenne est consciente des défaillances du système Dublin et travaille en vue de son amélioration, comme le montrent les conclusions du Conseil Justice et Affaires intérieures du 7 juin dernier.

Cette prise de conscience des faiblesses du règlement Dublin a été aussi largement, si ce n’est surtout, initiée par le célèbre arrêt M.S.S.. contre Belgique et Grèce rendu par la CourEDH le 21 janvier 2011 (n°30696/09). En effet, cette affaire avait conduit les juges de Strasbourg à sanctionner sévèrement le système Dublin, à l’occasion d’un litige impliquant le transfert d’un demandeur de protection internationale de la Belgique vers la Grèce. Face à la sanction sonnante et trébuchante du système Dublin, la CJUE a repris à son compte cette jurisprudence dans l’affaire N.S.. du 21 décembre 2011 (C-410/10 et C-493/10).

L’année 2011 sonnait ainsi le début de la « psychose » autour du règlement Dublin II. La possible sanction par la CJUE ou la CEDH d’une mauvaise application du règlement par les Etats membres pèse telle une épée de Damoclès. En ce sens, on ne peut que constater qu’en matière de protection internationale, les saisines de la CJUE concernent principalement des renvois préjudiciels relatifs au règlement Dublin II.

En 2013, quel est le bilan ? Quels constats peut-on tirer de l’influence des jurisprudences européennes sur l’application du règlement Dublin ? La coïncidence, ce 6 juin dernier, permet de mener quelques réflexions au sujet de cet instrument controversé du régime d’asile européen commun.

Au regard des arrêts rendus par les cours de Strasbourg et Luxembourg, deux constats s’imposent. Le premier est celui de la primauté des droits fondamentaux qui s’affirmera par le jeu des clauses dérogatoires du règlement Dublin (I) et le second, découlant de l’arrêt Mohammed contre Autriche, est celui d’un retour à la prudence des juges de Strasbourg après l’arrêt M.S.S. (II).

1. La primauté des droits fondamentaux : le jeu des clauses dérogatoires

La protection des droits fondamentaux est une considération primordiale. Les Etats membres ne peuvent faire l’économie de cette protection sous couvert d’appliquer le droit de l’UE. L’arrêt M.S.S. contre Belgique et Grèce vient ainsi rappeler ce principe dans le cadre de l’application du règlement Dublin II. Les Etats membres doivent faire primer la protection des droits fondamentaux sur l’application des critères de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale.

Au sein d’une Union européenne, en voie d’adhésion à la CEDH et dont tous les Etats membres sont eux-mêmes parties à cette convention, la question du transfert d’un demandeur de protection internationale vers l’Etat membre désigné comme responsable en vertu du règlement Dublin ne semblait pas, à première vue, enfreindre la protection des droits fondamentaux. Des clauses dérogatoires aux critères Dublin, à savoir l’article 3§2, dite clause de souveraineté, et l’article 15, dite clause humanitaire, avaient toutefois été prévues afin de permettre à un Etat membre d’assumer la responsabilité du traitement d’une demande qui ne lui incombait pas en principe.

C’est sur cette faculté laissée aux Etats membres de déroger aux critères Dublin que la CourEDH avait concentré son argumentation dans l’affaire M.S.S. La situation du système national d’asile grec était telle que le transfert d’un demandeur de protection vers la Grèce devait s’entendre comme un traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 3 CEDH. Dès lors, la Belgique avait l’obligation de mettre en œuvre la clause de souveraineté contenue à l’article 3§2 et d’assumer la responsabilité de l’examen de la demande de protection pour éviter au demandeur d’être confronté à un risque de mauvais traitements. Ainsi, en cas de défaillances systémiques de la procédure d’asile et des conditions d’accueil des demandeurs de protection, la faculté d’assumer la responsabilité d’une demande de protection devient une obligation.

La protection des droits fondamentaux dans le cadre du règlement Dublin se fait donc, notamment, au travers de la clause dérogatoire de l’article 3§2. Les clauses dérogatoires deviennent ainsi la clé du nécessaire respect de la primauté des droits fondamentaux.

Cette solution de la CourEDH, reprise par la CJUE dans l’arrêt N.S. quelques mois plus tard, vient semer le trouble dans l’application du règlement Dublin. La confiance mutuelle entre Etats membres, fondement du règlement Dublin, est remise en cause. Après cette sanction du système Dublin, les Etats membres craignent une mauvaise application de cet instrument et accordent désormais une grande attention aux clauses dérogatoires.

Les  juridictions des Etats membres n’hésitent en effet plus à saisir la CJUE de questions préjudicielles afin d’obtenir des éclaircissements sur les modalités d’application des clauses dérogatoires. Dans le cadre du régime d’asile européen commun, les renvois préjudiciels concernent en effet principalement le règlement Dublin.

Dans un arrêt Halaf du 30 mai 2013 (C-528/11), où était en cause le transfert d’un demandeur de protection de la Bulgarie vers la Grèce, la CJUE vient préciser qu’aucune condition particulière n’est nécessaire à la mise en œuvre de l’article 3§2 du règlement Dublin. La juridiction de renvoi bulgare demande en effet à la CJUE si la clause de souveraineté peut