La politique européenne d’asile : Strange fruit ? (I)

par Henri Labayle, CDRE

Les arbres de la chanson de Billie Holiday se reconnaissaient aux corps des pendus qu’ils supportaient. Comme eux, la politique d’asile de l’Union européenne a désormais un visage. Celui d’Aylan, un enfant syrien noyé sur une plage de Méditerranée. Donnant une réalité au macabre décompte des milliers de morts qui l’ont précédé, son impact marque un tournant dans la crise existentielle de la politique commune d’asile, enfin entraînée sur le seul terrain qui vaille : celui des valeurs de l’Union.

La chancelière allemande, Angela Merkel, aura eu le mérite solitaire d’y placer le débat, obligeant ainsi ses partenaires à se situer de part et d’autre de cette ligne rouge : l’indifférence de l’Union peut-elle encore durer ?

Pour y répondre en examinant les dossiers posés sur la table de l’Union, force est de savoir, enfin, de quoi on parle (I). A la lumière de cette clarification préalable, il faut ensuite mesurer l’ampleur de la crise traversée (II) et les réponses que l’Union prétend apporter (III).

I – Etat des lieux

L’emballement médiatique traitant l’exode des demandeurs de protection dans l’Union sidère. Depuis des mois, sinon des années, ce chemin de croix s’est entamé dans l’indifférence des opinions publiques nationales, soigneusement entretenue par des dirigeants peu désireux d’afficher leur indétermination et exploitée par des partis extrémistes oublieux de l’Histoire.

D’où la nécessité de rappeler certaines évidences juridiques (b) et de décrypter les chiffres disponibles (a), analyse indispensable dans un débat public de cette nature.

1. les faits

Les chiffres sont cruels. Il est curieux de les voir si peu analysés pour mesurer le défi posé à la société européenne. Partout, depuis quelques semaines et leur publication dans l’Agenda européen pour la migration, infographies et tableaux des demandes de protection fleurissent, souvent d’ailleurs pour accréditer l’idée d’une vague sans pareille. On ne peut s’arrêter à ce jugement sommaire, sans remise en perspective.

Une première distinction s’impose : il existe une tendance lourde, avérée par les chiffres à la date de la fin 2014, dans les grilles d’Eurostat, les rapports du Bureau européen d’asile (EASO), du HCR ou du Réseau européen des migrations (EMN). Les rapports nationaux la recoupent, comme en France avec celui de l’OFPRA. Sur ces bases, des enseignements sérieux peuvent être dégagés, comme le verra.

S’y ajoute une autre tendance, liée à l’emballement de la crise qui couvait et que l’on refusait de voir en face. Elle est plus difficile à cerner parce que mesurée approximativement chaque mois par Frontex et EASO depuis le mois de janvier 2015. En tout état de cause, elle plonge l’Union dans une situation d’ores et déjà plus grave que celle provoquée par les guerres de l’ex-Yougoslavie et du Kosovo. Plusieurs centaines de milliers de réfugiés avaient alors franchi les frontières, notamment allemandes, pour séjourner durablement dans l’Union, avant un retour.

Ce premier tri ne suffit pas. Analyser la demande actuelle d’asile n’est rationnel qu’en la mettant en perspective avec l’existant. Dit dans les termes technocratiques qu’affectionnent ceux qui nous dirigent, raisonner en termes de flux oblige à se pencher sur le stock.

A l’instant des comptes, un constat est anormal : l’Union ne dispose pas des instruments de mesure et de comparaison qui lui permettrait de faire la vérité sur les comportements des uns et des autres et de fonder ses décisions sur une réalité objective. La faiblesse des outils statistiques mis à disposition des décideurs publics est tout fait surprenante malgré la qualité des travaux d’Eurostat. Si le règlement 862/2007 a tardivement imposé aux Etats membres de fournir des informations nécessaires, l’instrument statistique n’est toujours pas à la hauteur des attentes, quoi qu’en pense la Commission (COM 2015 374). Le tableau joint plus bas en fournit la démonstration, à propos pourtant d’une donnée élémentaire qui devrait être maîtrisée : celle du nombre des personnes bénéficiant d’une protection internationale dans l’Union. Rapports nationaux, HCR, Eurostat, Bureau Européen d’asile, Frontex et monde des ONG ne parviennent pas au même résultat, avec des variables considérables. Il n’est d’ailleurs pas possible aujourd’hui d’extraire d’Eurostat le chiffre exact des réfugiés séjournant en 2014 dans l’Union, malgré la grande qualité des informations fournies …

Les raisons en sont multiples : complexité du phénomène, systèmes nationaux et européens développés différemment, sur la base de définitions parfois contradictoires, mauvaise volonté des Etats à révéler leurs turpitudes … Il n’en reste pas moins que, face à une crise politique d’une telle gravité, disposer d’un état des lieux fiable devrait être un préalable à l’action publique, sous peine de fausser les appréciations et la présentation du dossier aux opinions publiques. Faute de l’avoir à disposition et au prix de quelques additions, mieux vaut donc raisonner en termes « d’estimations » qui ont au moins le mérite de traduire des tendances.

A titre d’exemple, la France compte ainsi en 2014 selon le rapport d’activité de l’OFPRA (dont on peut penser qu’il est la source la plus fiable) 192.264 personnes protégées : 178.968 personnes sous statut de réfugié et 18.296 protections subsidiaires. Eurostat en dénombre seulement 144.451 (133.316 et 11.135) parce que les mineurs n’y sont pas comptabilisés tandis que le