La portée du droit d’être entendu lors d’une demande de protection subsidiaire : confirmation de la prééminence des droits fondamentaux dans le système européen d’asile commun, CJUE, 22 novembre 2012, M.M., C-277/11


par Joanna Petin, CDRE

Les juges de Luxembourg ont à nouveau été amenés, le 22 novembre dernier, à éclaircir les dispositions du système européen commun d’asile, et plus particulièrement le devoir de coopération établi par la directive 2004/83, dite directive « Qualification » aujourd’hui remplacée par la directive 2011/95 du 13 décembre 2011, et le droit d’être entendu au cours de la procédure de demande de protection internationale. Dans son arrêt M.M. (CJUE, 22 novembre 2012, M.M., C-277-11), le juge de l’Union continue son oeuvre patiente de mise en cohérence des règles du régime commun d’asile.

Un ressortissant rwandais d’origine tutsie, M.M., avait introduit une demande de protection subsidiaire en Irlande, où il s’était déjà vu refuser le statut de réfugié. Cette seconde demande s’étant également soldée par une décision négative en 2010, c’est contre cette dernière décision de rejet que le requérant avait formé un recours en annulation devant la High Court irlandaise, au motif que la procédure d’examen de sa demande transgressait le droit de l’UE.

La juridiction de renvoi irlandaise, « doutant qu’il puisse être fait droit à la thèse défendue par M.M. », a saisi la CJUE d’un renvoi préjudiciel afin d’interpréter la portée du devoir de coopération énoncé à l’article 4§1 de la directive « Qualification ». Celui-ci impose-t-il à un Etat membre de communiquer les éléments sur lesquels il entend fonder sa décision et de recueillir les observations du demandeur de protection internationale en ce sens ?

Suivant partiellement les conclusions de l’avocat général Yves Bot, la CJUE apporte les éclaircissements nécessaires en soulignant le respect du droit du demandeur de protection internationale à être entendu au cours de la procédure d’examen de sa demande.

Le devoir de coopération de l’Etat sollicité 

L’article 4§1, 2e phrase de la directive « Qualification » faisait débat car sa formulation fait peser le poids de la charge de la preuve sur le demandeur de protection internationale. Conscient des difficultés que les demandeurs de protection peuvent rencontrer dans la collecte et la présentation des éléments étayant leur demande, le législateur de l’UE a toutefois tempéré ce principe, en établissant un devoir de coopération pesant sur l’Etat qui examine la demande. Si le demandeur doit présenter « aussi rapidement que possible, tous les éléments nécessaires pour étayer » sa demande (article 4§1 de la directive 2004/83 et article 11§2 sous b) de la directive 2005/85 « Procédures »), les Etats membres doivent également, conjointement avec le demandeur et grâce aux ressources dont ils disposent, rassembler les informations nécessaires pour apprécier la crédibilité et le bien-fondé de la demande de protection internationale qui leur est soumise.

Cette coopération entre Etat membre et demandeur de protection est nécessaire afin d’assurer un examen complet, clair et équitable de la demande. L’issue de la procédure d’examen pouvant entrainer des conséquences importantes pour le demandeur, il est indispensable d’éclairer pleinement la décision des autorités nationales compétentes. L’article 8§2 sous b) de la directive « Procédures » le souligne en précisant que la décision doit être prise après un examen approprié, pour lequel des « informations précises et actualisées » ont été obtenues.

Prémices de ce constat par la CJUE, la Cour européenne des droits de l’homme, le 2 octobre 2012, dans l’affaire Singh c. Belgique avait déjà mis en évidence cette obligation de diligence des Etats membres dans l’examen des demandes de protection internationale. Dans cette affaire, le juge de Strasbourg rappelle que  « compte tenu de l’importance qu’elle attache à l’article 3 et de la nature irréversible du dommage susceptible d’être causé en cas de réalisation du risque de mauvais traitement, il appartient aux autorités nationales de se montrer aussi rigoureuses que possible et de procéder à un examen attentif » (§ 103). En l’espèce, la Belgique avait été condamnée pour avoir remis en cause l’origine afghane d’individus sollicitant une protection internationale sur son territoire sans qu’ « aucun acte d’instruction complémentaire [tendant à] l’authentification des documents d’identité présentés par les requérants » ne soit effectué (§ 100).

Si ce devoir de coopération n’est donc pas discutable, encore fallait-il s’interroger, au travers de l’affaire M.M., sur le stade de la procédure où il doit être mis en œuvre de façon effective.

La réponse de la CJUE est sans équivoque : « l’article 4§1, de la directive 2004/83 ne concerne que […] la détermination des faits et circonstances en tant qu’éléments de preuve susceptibles de justifier la demande d’asile » (point 68). L’article 4 de la directive 2004/83 étant relatif à « l’évaluation des faits et circonstances » de la demande, un doute était permis quant au sens à donner au terme « évaluation ».

La Cour choisit de distinguer « l’établissement des circonstances factuelles» de la demande de l’étape à proprement parler de l’appréciation de ces éléments (point 64). Au premier stade, le devoir de coopération jouera afin de s’assurer que tous les éléments pertinents au soutien la demande sont réunis. En revanche, au cours de la seconde phase, il s’agira d’examiner le bien-fondé de la demande de protection internationale conduisant ou non à l’octroi de la protection.

Pour la Cour, « un tel examen […] relève de la seule responsabilité de l’autorité nationale compétente » (point 70). D’où sa conclusion : l’exigence de coopération de l’article 4§1 de la directive Qualification n’impose pas à un Etat membre de communiquer au demandeur de protection, « préalablement à l’adoption de sa décision », les éléments sur lesquels se fondent son refus d’octroi d’une protection internationale (point 74).

Si le texte en cause au principal est celui du 29 avril 2004, la directive « Qualification » en vigueur à l’heure actuelle est la directive 2011/95. Cette dernière directive, issue des négociations de refonte du RAEC, ne modifie en rien la formulation de l’article 4§1. Dès lors, l’interprétation qui en est donnée par les juges de l’UE pourra être pérennisée. Le devoir de coopération sous l’empire de la directive 2011/95 doit être effectif au stade de « l’établissement des circonstances factuelles » de la demande.

Le droit du demandeur de protection d’être entendu

Plus significative était sans doute la question de la portée du droit du demandeur de protection internationale à être entendu dans le cadre de la procédure d’examen de sa demande de protection subsidiaire.

La législation irlandaise prévoyant des procédures distinctes pour la demande de statut de réfugié et celle de protection subsidiaire, la CJUE est conduite à s’attarder sur « la question du droit de l’étranger d’être entendu au cours de la procédure d’instruction de sa seconde demande […], lorsque celle-ci est introduite à la suite du rejet d’une première demande qui tendait à obtenir le statut de réfugié » (point 75).

L’article 12§1 de la directive « Procédures » prévoyant un entretien personnel du demandeur d’asile, cette directive ne s’applique pas aux demandes de protection subsidiaire, ce que la Cour souligne, sauf si cette protection est examinée dans le cadre d’une procédure unique visant à examiner une demande à la lumière des deux formes de protection internationale (point 79). Dès lors, le requérant M.M. ne peut prétendre au bénéfice des garanties procédurales mises en place par la directive Procédures.

Toutefois, le jeu général des droits fondamentaux et notamment des droits de la défense était susceptible de combler ce silence et de rétablir un équilibre négligé par le législateur. La CJUE, comme l’avocat général Bot, rappellent à cet égard que « le respect des droits de la défense constitue un principe fondamental du droit l’UE » (point 81), dont le droit d’être entendu fait partie intégrante (point 82). Si le droit d’être entendu dans toute procédure « susceptible d’aboutir à un acte faisant grief » (point 85), lequel est reconnu par les articles 41, 47 et 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, n’est contesté ni par les juges ni par l’avocat général, ils n’en tirent pas les mêmes conséquences.

Du point de vue de l’avocat général, il ne fallait pas « faire fi des garanties procédurales dont M.M. a déjà bénéficié au cours de la procédure d’examen de sa demande d’asile » (point 98 des conclusions). Ce dernier aurait« bien été mis en mesure de faire connaitre ses arguments quant aux éléments justifiant l’octroi » d’une protection.

A l’inverse, la CJUE voit dans les dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et plus particulièrement dans son article 41 §2 relatif au droit à la une bonne administration une « disposition d’application générale » (point 84) dont les Etats ne sauraient s’exonérer aussi facilement.

Le respect des droits de la défense constitue un principe fondamental du droit de l’Union (CJCE, 28 mars 2000, Krombach, C-7/98, Rec. p. I-1935) dont le droit d’être entendu dans toute procédure fait partie intégrante, les articles 47 et 48 de la Charte le confortant.

Plus précis, l’article 41 §2 comporte notamment le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre, le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires, ainsi que l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions.

La Cour en souligne l’importance comme la portée très générale, certaines affaires ayant défrayé la chronique de ce point de vue devant elle, comme par exemple celles du contrôle des listes anti-terroristes de l’Union (CJUE, 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, points 64 et 65)).

Pour le juge de l’Union, « le droit ainsi conçu du demandeur d’asile d’être entendu doit s’appliquer pleinement à la procédure d’examen d’une demande d’octroi de la protection internationale conduite par l’autorité nationale compétente au titre des règles adoptées dans le cadre du système européen commun d’asile » (point 89). Aussi, lorsqu’un État membre a choisi d’instituer deux procédures distinctes et successives pour l’examen de la demande d’asile et de la demande de protection subsidiaire, « eu égard au caractère fondamental qu’il revêt », le droit de l’intéressé d’être entendu doit être pleinement garanti dans le cadre de chacune de ces deux procédures.

Certes, les conditions qui doivent être remplies pour se voir octroyer le statut de réfugié ne sont pas les mêmes que celles nécessaires au bénéfice de la protection subsidiaire. Il n’en reste pas moins que si la motivation retenue pour refuser la protection subsidiaire est fondée principalement sur les motifs de rejet de la demande de statut de réfugié, elle est contraire, en toute logique, au droit d’être entendu et aux droits de la défense (point 92).

Rappelant ses enseignements de la jurisprudence NS ici commentée, la Cour souligne donc l’importance d’une interprétation du droit national conforme au droit de l’Union mais aussi la nécessité de veiller « à ne pas se fonder sur une interprétation qui entrerait en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union ou avec les autres principes généraux du droit de l’Union » (point 93).

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