L’accueil des réfugiés et l’Union européenne : de la coupe aux lèvres, il y a loin

par Henri Labayle, CDRE

A la veille du sommet de la Valette où l’Union européenne et l’Afrique confrontent leurs points de vue sur la crise migratoire et au lendemain d’un Conseil des ministres de l’Intérieur informel tenu le 9 novembre, force est de convenir que l’état de la situation demeure dramatique.

Les victoires symboliques obtenues à la fin de l’été par le président de la Commission et ses alliés de la présidence luxembourgeoise, entraînés par le volontarisme du chancelier de la République fédérale, n’ont guère porté de fruits jusqu’ici. La mauvaise volonté ou l’incapacité des Etats membres à donner application à leurs engagements (1) révèle la persistance d’un désaccord politique de fond (2).

1. La mise en œuvre problématique des mesures arrêtées

L’accord obtenu à l’arraché à la fin du mois de septembre, en dépit de l’opposition de quatre Etats membres, n’a guère produit de suites concrètes à ce jour. Pas davantage que le dîner informel des chefs d’Etat et de gouvernement en date du 23 septembre et malgré les perspectives d’un hiver rendant problématique le sort des 800 000 candidats à la protection arrivés dans l’Union à ce jour. L’exécution des engagements pris par les Etats est largement restée lettre morte.

On rappellera que le Conseil avait approuvé en deux étapes la relocalisation d’urgence d’un total de 160 000 personnes ayant besoin d’une protection internationale depuis l’Italie et la Grèce, sur proposition de la Commission européenne. Plus d’un mois après ces décisions, immédiatement publiées au Journal officiel, vérifier leurs conditions de réalisation était un impératif dont on doit se féliciter que la Commission ait pris l’initiative. Le résultat en est pourtant cruel.

Dans un premier temps, le 14 octobre, sa Communication relative à l’état d’avancement de la mise en œuvre des actions prioritaires prévues par l’agenda européen en matière de migration (COM (2015) 510) a mis à jour l’étendue des besoins, tels que les chefs d’Etat et de gouvernement les avaient avalisés et admis d’y répondre pour « novembre au plus tard ».

Ainsi, la demande de 775 gardes-frontières formulée par Frontex concernait, d’une part, 670 agents destinés à fournir une aide directe aux centres de crise en Italie et en Grèce jusqu’à la fin de janvier 2016 et, d’autre part, 105 agents invités appelés à être déployés en divers points de la frontière extérieure terrestre de l’Union européenne. Mi-octobre, la Commission tirait le bilan suivant : 6 Etats membres, loin d’être les plus puissants puisqu’il s’agissait de l’Autriche, de la Belgique, de l’Espagne, des Pays-Bas, de la Roumanie et de la Slovaquie, mettaient seulement 48 gardes-frontières à disposition…

De même, le Bureau européen d’asile avait-il demandé 370 experts pour être en situation de porter assistance à la Grèce et à l’Italie jusqu’au troisième trimestre 2017. Au 8 octobre, six Etats seulement (la Belgique, la Lituanie, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie et la Suède) n’avaient proposé que 81 agents …

S’il était encore trop tôt pour procéder à une évaluation aussi aisée du mécanisme de relocalisation des 160 000 demandeurs de protection, la première de ces relocalisations ayant eu lieu le 9 octobre, il ne fallait pas être grand clerc pour deviner qu’elle serait aussi négative.

D’où une montée en pression inévitable lors du débat tenu en séance plénière au Parlement européen, le 27 octobre, faisant suite aux formules diplomatiques creuses employées par le Conseil européen lors de sa réunion du 15 octobre. Ce dernier n’hésitait pas à prétendre sans sourciller à propos de ce train de mesures que « leur mise en œuvre progresse à grands pas », le tout en promettant qu’un suivi minutieux sera assuré à cet égard, y compris en ce qui concerne les engagements financiers et les éventuels besoins supplémentaires. D’une formule cruelle, le Président de la Commission a constaté qu’en l’espèce « les Etats bougent trop lentement, quand ils devraient commencer à courir », soutenu en cela par les parlementaires.

Démarche significative, les présidents de la Commission et du Conseil européen ont donc co-signé, le 30 octobre, une lettre adressée aux gouvernements des Etats membres les appelant à remplir leurs obligations. Le point presse tenu par la Commission, le 4 novembre suivant, a donné la mesure de l’écart existant entre les actes et les paroles des acteurs en présence. Actualisés, les tableaux fournis par l’exécutif communautaire révèlent la gravité de la situation, celle d’une Union d’Etats engoncés dans des postures de fermeté mais incapables d’apporter le début d’une réponse opérationnelle. Ceci tout en agitant la menace d’un rétablissement d’un contrôle de leurs propres frontières, contre toute évidence quant à leur efficacité en la matière. Qu’on en juge : plus de 2 milliards d’engagements financiers manquants, moins de 150 relocalisations effectives sur les 160 000 prévues, moins de 1500 places disponibles dans seulement 14 Etats …

On comprend, dans ces conditions, que la présidence luxembourgeoise du Conseil ait décidé, le 30 octobre, d’activer le mécanisme intégré de réponse aux crises politiques (EU Integrated Political Crisis Response arrangements) créé par le Conseil européen le 25 juin 2013, en mode « partage de l’information ». Visant à renforcer la capacité de l’Union européenne à réagir rapidement face à des crises graves, cet outil conduit les États membres, les institutions et les agences de l’Union à partager en permanence, via une plateforme web commune, des informations actualisées concernant la situation sur le terrain. Celles ci donnent lieu à une analyse intégrée et régulière afin de faciliter la prise de décisions et l’élaboration d’une réponse concertée.

Le partage et le contenu de ces informations confirment la nécessité d’une réaction urgente. Une initiative bienvenue de la présidence luxembourgeoise a donc conduit à la convocation d’un nouveau Conseil des ministres de l’Intérieur, le 9 novembre, afin de réitérer le besoin impératif de mettre en oeuvre les engagements pris, besoin acté dans les conclusions du Conseil.

Qu’il s’agisse des réponses aux demandes en personnel ou en matériel comme des questions opérationnelles relatives au fonctionnement des « hotspots », la faiblesse des réactions étatiques démontre la réticence pour ne pas dire davantage des Etats à passer à l’acte. En fait, à peine 2284 places étaient disponibles début novembre, sur les 160 000 arrêtées en septembre. Fait significatif de l’aggravation de la crise, la Suède a demandé désormais à bénéficier du contingent de 54 000 places de relocalisation demeuré vacant du fait du blocage hongrois.

En fait, les désaccords demeurent, en nombre.

2. La persistance des désaccords

Deux sources majeures de préoccupation demeurent. Les unes sont internes à l’Union et tiennent aussi bien à la solidité de ses constructions qu’à l’attitude de certains de ses membres tandis que les autres concernent les relations de l’Union avec son environnement.

a. tensions internes

La question allemande est au centre du débat européen, à la fois en raison de l’attraction qu’elle exerce sur les demandeurs de protection et au vu des options arrêtées par sa chancelière, nourrissant ainsi le débat à son sujet. L’une des interrogations actuelles tenait à la solidité de son positionnement politique, au vu des critiques grandissantes visant les choix d’Angela Merkel, en interne comme en externe.

Au sein de l’Union, la fronde à peine masquée menée par le président du Conseil européen l’a ainsi conduit à inviter l’Allemagne à concourir au contrôle des frontières extérieures : «leadership responsibility also means securing Europe’s external borders together with other member states » déclarait-il au Die Welt am Sonntag le 8 octobre… Confortant l’étonnement devant la conception qu’il se fait de sa fonction, le successeur d’Herman van Rompuy se place ainsi volontairement en porte à faux avec la ligne de la Commission comme de la présidence en exercice, préférant l’alignement sur celle de son Etat d’origine. Il confirme ainsi l’erreur de casting réalisée il y a un an. En toute impunité ?

Le pragmatisme du chef de gouvernement allemand conduit cependant à relativiser les craintes d’une crise supplémentaire découlant de son éventuelle déstabilisation interne. La chancelière a ainsi désamorcé largement les critiques formulées au sein même de sa coalition politique et en particulier celles en provenance de Bavière, gagnant un temps précieux. Pour un temps seulement, peut-être, au vu des divergences apparaissant au sein de son propre gouvernement. Son ministre de l’Intérieur, après des tensions remarquées en août, aurait annoncé au début de la semaine et de sa propre initiative un retour du pays aux règles de Dublin c’est-à-dire un retour à l’orthodoxie du droit européen de l’asile contredisant la position officielle d’Angela Merkel … Ce droit, rappelons-le, autorise néanmoins tout Etat membre à utiliser discrétionnairement sa propre compétence pour connaître d’une demande mais cette inflexion signifierait en l’espèce que les demandeurs de protection ne pourraient plus compter automatiquement sur la compréhension allemande.

La chancelière a utilisé plusieurs outils pour parvenir à ce résultat et calmer le jeu. Remettre au premier plan le thème des « pays sûrs », censés soulager la pression exercée sur les Etats membres de l’Union, est le principal. Qu’il s’agisse des Balkans ou de la Turquie, à propos de laquelle la réticence demeure en raison de la question kurde, le projecteur braqué sur la possibilité de faire peser une part importante des charges sur ces Etats tiers a reçu l’approbation des politiques allemands, qu’il s’agisse de refuser que les ressortissants de ces pays soient susceptibles de réclamer l’asile ou qu’il soit question de les aider à faire face à l’afflux de réfugiés qu’ils conserveraient sur leur territoire.

La visite, très discutée, d’Angela Merkel en Turquie, mi-octobre, s’est inscrite exactement dans ce contexte, quitte à souligner implicitement la vacuité de la politique extérieure de l’Union et à donner un appui non négligeable au président turc Erdogan, deux semaines avant des élections législatives cruciales pour lui.

Au delà, la proposition de « centres de transit » ou de « centres de traitement », débattue en même temps au sein de l’Union, ajoutée à un raidissement annoncé quant aux conditions, à la nature et à la durée de l’accueil ont permis de rallier le soutien politique interne indispensable au gouvernement allemand. Jusques à quand ?

D’autant que, dans le même temps, l’accent mis sur la nécessité de donner une portée effective aux règles du droit européen de l’asile et de l’immigration traduit une inflexion remarquée de la position allemande. La vision essentiellement juridique de ce droit ne parvient plus à dissimuler en effet les carences du contrôle de son application sur le terrain, la Commission portant ici une responsabilité majeure, préoccupée pour l’essentiel par une lecture technocratique des dates et modalités de transposition.

Le débat relatif à l’espace Schengen illustre de façon caractéristique cette seconde source de tensions. Dès le mois de septembre, Angela Merkel avait souligné le lien indissociable entre efficacité du contrôle des frontières extérieures et maintien d’un espace de libre circulation. Cette interpellation demeure pleinement d’actualité.

Signe d’une inquiétude grandissante, dans les colonnes du journal Le Monde, le vibrant appel de Jacques Delors et d’Antonio Vitorino, de loin le meilleur commissaire JAI que l’Union ait connue, pose les termes de la réplique au rôle de bouc émissaire imparti à la construction de l’espace Schengen. Oublieux que Schengen fut conçu dans un contexte géopolitique où le rideau de fer partageait le continent et que la logique politique a conduit depuis à privilégier l’objectif des élargissements sur celui de la sécurité de l’espace commun, les discours critiques accablent une réalisation qui n’était pas taillée pour répondre à la tempête actuelle.

Les avertissements de la présidence luxembourgeoise, début octobre, sont néanmoins des plus sérieux. Evoquant un délai de quelques mois seulement avant que des contrôles nationaux aux frontières intérieures soient rétablis ici et là dans l’Union et la « nécessité de sauver Schengen », le propos de la présidence ne doit pas être négligé.

Non pas au regard de la déclaration française de rétablir de tels contrôles avant la Conférence sur le climat, pratique des plus classiques en l’occurrence depuis un sinistre sommet à Gênes mais animée ici d’un souci ministériel de communication inversement proportionnel à l’implication des autorités françaises dans la crise actuelle. Mais au vu de la floraison des murs et autres clôtures accompagnant en Europe centrale le rétablissement effectif de tels contrôles, en Allemagne comme en Autriche avec l’aval de la Commission. La décision suédoise, le 11 novembre au soir, de rétablir de tels contrôles à ses frontières au vu de la pression dont elle est l’objet en est l’illustration patente.

La présidence et les observateurs sont entièrement conscients du risque qu’il y aurait, dans la crise actuelle, à ne pas ralentir les flux migratoires et à ne pas reprendre effectivement le contrôle des frontières extérieures. Le ministre Jean Asselborn a en effet beau jeu de souligner que, par un effet domino et en cas de fermeture prolongée des frontières intérieures de certains Etats de destination, certaines zones comme celle des Balkans deviendraient soumises à des tensions insupportables. Appelant à « en finir avec la politique du « laisser-passer » aux frontières tant pour les pays d’entrée et de transit que d’accueil », il délimite ainsi parfaitement l’enjeu en cause en désignant les véritables responsabilités en présence.

Dès lors, l’attention portée au contrôle effectif des frontières extérieures par le Conseil européen du 15 octobre a reçu un écho sensible dans les conclusions du Conseil JAI du 9 novembre. Ce dernier se propose de conduire un « débat approfondi » lors du Conseil de décembre sur la base du rapport biannuel de la Commission sur le fonctionnement de l’espace Schengen et sur les leçons tirées de la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures. En vue d’une réforme ?

b. blocages externes

Suivant les routes empruntées par les migrants, les difficultés de l’Union à gérer son environnement proche ont été affrontées avec un succès et une détermination variables.

La route migratoire des Balkans occidentaux

Elle constitue aujourd’hui l’un des endroits névralgiques de la crise actuelle, comme la carte du HCR en atteste. Mêlant Etats membres de l’Union et Etats tiers, pour certains candidats à une adhésion, Etats membres et non membres de l’espace Schengen, ce corridor est soumis à des tensions extrêmement fortes, au point que la chancelière allemande n’hésitait pas à évoquer à son propos le risque d’affrontements armés. Se renvoyant mutuellement des flots de migrants démunis, les Etats de la zone étaient plongés dans l’’impasse, situation dramatique aussi sur le plan humanitaire.

Le président de la Commission a donc pris l’initiative de convoquer, le 25 octobre, une « réunion extraordinaire » composée de l’Albanie, de l’Allemagne, de la Macédoine, de l’Autriche, de la Bulgarie, de la Croatie, de la Grèce, de la Hongrie, de la Roumanie, de la Serbie et de la Slovénie, aux cotés du président du Conseil européen et de la présidence luxembourgeoise et du HCR. Constatant que ces Etats parlaient les uns des autres sans se parler les uns aux autres (sic !!!), la Commission est parvenue à dégager les perspectives d’un accord, sous la forme d’un Plan d’action en 17 points approuvé par les principaux dirigeants en présence.

Sur le plan humanitaire d’abord, engagement a été pris d’offrir dans les plus courts délais aux réfugiés et aux migrants des abris, de la nourriture et des soins le long de la route des Balkans occidentaux, à l’approche de l’hiver. Les capacités d’accueil des pays concernés ont également été augmentées, celle de la Grèce étant portée à 30 000 places d’ici la fin de l’année, le HCR fournissant des aides au logement et des programmes d’accueil dans les familles pour au moins 20 000 personnes supplémentaires, le tout grâce à une aide financière. L’Union s’est également engagée à collaborer avec le HCR qui apportera son concours à l’accroissement des capacités d’accueil, pour les porter à 50 000 places, dans les pays bordant la route des Balkans occidentaux.

Sur le plan technique ensuite, le fait de procéder à un échange permanent d’informations a été acté, notamment afin de prévenir les mouvements secondaires, tandis que les principes gouvernant la gestion tant du contrôle aux frontières que des flux migratoires ont été admis.

C’est dans le contexte de cette réunion que, le 9 novembre, la présidence a fait état lors du Conseil Jai de sa réflexion quant à un nouveau concept, celui de « centres de traitement » (processing center) largement comparables aux « hotspots » et qui pourraient pallier l’impossibilité pour ces « hotspots » de faire face en cas d’afflux massif. Etablis dans les Balkans mais pas en Turquie, ils serviraient à l’accueil comme à l’entame des procédures en vue d’une demande d’asile ou d’un retour, dans le but autant de ralentir que de contrôler les flux.

La relation avec la Turquie

Point d’entrée des réfugiés dans leur route vers l’Union et portant l’essentiel du fardeau des réfugiés syriens, la Turquie est incontestablement au centre de la stratégie de l’Union. D’aucuns l’ont même soupçonnée d’être un acteur direct de la crise, utilisée comme un moyen de pression sur l’Union avec laquelle elle entretient des relations complexes. Parce que la frontière gréco-turque ne saurait devenir une frontière intérieure de l’Union en raison de sa perméabilité actuelle, depuis de longues semaines, l’Union s’efforce de convaincre la Turquie à la fois de verrouiller sa frontière et d’accepter la réadmission des migrants en situation irrégulière.

Ce n’est donc pas un hasard si l’un des premiers points évoqués par les conclusions du Conseil européen du 15 octobre accueillait « avec satisfaction » le plan d’action commun avec la Turquie permettant d’esquisser un ensemble de réponses et présenté le 15 octobre par la Commission.

La question de la contrepartie est donc ouverte, sans qu’il soit encore question d’un accord à ce stade et alors que deux commissaires devraient entamer des discussions à ce propos avec les autorités turques. A la clé, d’une part, la réalisation de la feuille de route sur la libéralisation du régime des visas pour les ressortissants turcs et, d’autre part, la réadmission des migrants en situation irrégulière. A la clé encore, le financement d’une aide à ces fins d’un montant de trois milliards d’Euros pris pour partie sur le budget européen et dont l’Allemagne est partisane. A la clé, enfin et surtout, le processus d’adhésion de la Turquie dont la publication concomitante de rapports sur l’état des droits fondamentaux dans cet Etat rappelle la sensibilité du dossier …

La relation avec le continent africain

Elle fait l’objet du sommet UE-Afrique ouvert ce jour à La Valette. Le rappel, très utile, par la Commission des différents processus structurant la coopération entre les deux continents masque difficilement l’incompréhension et l’inégalité des rapports de force qui séparent les protagonistes.

Usant de sa puissance financière pour tenter d’externaliser le traitement de la question migratoire, cette réunion attendue par l’Union ne s’annonce pas nécessairement très productive, la gestion bilatérale de ces questions étant forcément déséquilibrée et peu transparente. La conditionnalité de l’aide aux Etats africains à davantage de coopération en matière de contrôle et de réadmission (« toujours plus pour davantage d’efforts ») éprouve toujours autant de difficultés à être admise, en particulier à propos de l’éventuelle création de centres pour demandeurs d’asile potentiels. Les déclarations finales gagneront donc à être lues attentivement.

Au total, l’observation des difficultés dans lesquelles l’Union et ses Etats membres se débattent pour faire face à une crise certes sans précédent mais dont ces derniers prétendent qu’ils seraient mieux à même d’y faire face en reprenant le contrôle de leurs frontières laisse incrédule. Comment au regard de ces difficultés qui leur sont propres et sont souvent loin de relever de la mauvaise volonté, ne prennent-ils pas conscience du caractère inéluctable d’une approche commune ?