par Henri Labayle, CDRE
Une fois encore, une partie de la classe politique française a su se mettre à la hauteur des enjeux : dans sa participation à la défense des valeurs de la République, au lendemain des attentats terroristes de Paris, rien ne lui est apparu plus légitime qu’une violente charge contre la Convention européenne des droits de l’Homme.
Ainsi, une proposition de résolution de l’Assemblée nationale, déposée le 12 février 2015 (AN n° 2061), invite le Gouvernement rien moins qu’à « renégocier les conditions de saisine et les compétences de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) sur les questions touchant notamment à la sécurité nationale et à la lutte contre le terrorisme ».
Son rejet est anecdotique, si son inscription ne l’est pas tout à fait. On en sourirait même, si les signataires du texte ne comptaient pas parmi eux, entre autres, deux anciens secrétaires d’Etat en charge des affaires européennes, un professeur agrégé des facultés de droit et nombre d’avocats attestant finalement que les passerelles que les élus se sont ouvertes vers cette profession sont une bien mauvaise nouvelle pour la justice. Ailleurs, on s’étonnerait de voir des auxiliaires de justice se faire les chantres de l’exclusion du juge. Ici, au Palais Bourbon, pas vraiment … La lecture du compte-rendu de la séance du 2 avril 2015 est, à cet égard, atterrante quand bien même d’autres professionnels du droit, avocats eux aussi, ont su appeler à la raison avec talent et dans le même temps.
Ces manifestations urticantes ne sont pas nouvelles mais, dans le contexte ambiant, il peut être instructif d’aller au delà du jeu politicien en s’interrogeant sur la crédibilité de la mise en cause du juge de Strasbourg. Comment se réclamer des valeurs de la démocratie tout en proposant la mise à l’écart de l’une de ses principales expressions, le droit à la protection juridictionnelle ?
Inutile de prendre plaisir au jeu de l’arroseur arrosé. Celui-ci verra, en pleine séance, l’initiateur de la dite résolution être cité par ses contradicteurs pour ses propos louangeurs à l’égard de la Cour européenne … lorsqu’il était secrétaire d’Etat en charge des affaires européennes. On en restera à deux critiques principales portées par les signataires de la proposition : l’une relative à l’activisme de la Cour européenne, l’autre visant à interdire l’usage du recours individuel aux terroristes.
1. De l’activisme de la Cour européenne des droits de l’Homme
Représenter la Nation implique, quoi que l’on en pense, un minimum de sérieux et de connaissance des dossiers que l’on prétend porter. L’argumentaire à charge mené à l’encontre de la Cour européenne des droits de l’Homme et de la Convention telle réformée par le Protocole n° 11 depuis 1998, en est largement dépourvu. Quelques réponses faciles suffisent à se convaincre de l’instrumentalisation politicienne du débat par ses auteurs, le tout évidemment et très classiquement avancé au nom d’une France, « patrie des droits de l’Homme » n’ayant de leçons à recevoir de personne.
L’influence néfaste de la Cour se mesurerait d’abord, inexorablement, au fait que « désormais toute personne physique, indépendamment de sa nationalité et du lieu de sa résidence actuelle, peut saisir la Cour dès lors qu’elle se considère comme victime directe, indirecte ou potentielle d’une violation des droits de l’Homme résultant d’un État membre (sic) » (p. 2).
Que ce soit le cas depuis le premier jour, en vertu de l’article 34 de la Convention et au prix à l’époque de l’acceptation du droit de recours individuel, ne dissimule en rien la pauvre tentative de faire passer la Cour d’aujourd’hui pour ce qu’elle n’était pas hier. Un juge ouvert à tous, afin de garantir l’usage des droits proclamés par un texte qui n’est rien d’autre que le patrimoine commun des Etats parties ainsi défendu. Un juge enfin débarrassé d’un règlement politique des affaires que le texte initial vanté par les détracteurs confiait au Comité des ministres…
Mieux vaudrait donc se féliciter d’ailleurs de ce recours individuel, au vu de l’extrême pauvreté de l’usage du recours inter-étatique : moins de vingt arrêts, une indifférence radicale des Etats parties (dont le nôtre), par exemple à propos des comportements russes hier en Tchétchénie et en Géorgie, aujourd’hui à l’Est de l’Ukraine.
Pourtant, selon ces parlementaires, le péril menace et une quasi-automaticité caractériserait la dérive de la saisine de la Cour européenne : « alors qu’elle n’était saisie que de 5 000 requêtes en 1990, douze ans plus tard le nombre de requêtes atteignait 35 000. Elle connaît à présent 60 000 requêtes par an et le nombre des affaires pendantes atteint 150 000… » (p. 2).
Savoir simplement lire, par exemple le rapport statistique 2014 de la CEDH disponible sur son site (http://www.echr.coe.int) ou la conférence de rentrée de son président, en janvier 2015, lui aussi disponible, éviterait de proférer de telles inepties.
On y constate qu’en 2014, la Cour a statué dans plus de 86 000 affaires et rendu 2 388 arrêts contre 3 661 l’année précédente. C’est dire que 83 675 requêtes ont été déclarées irrecevables … Une proportion importante de ces affaires ont d’ailleurs été jointes, ce qui explique que le nombre d’arrêts réellement prononcés soit de 891, en diminution de 3 % par rapport à l’année précédente.
À la fin de l’année 2013, près de 100 000 requêtes étaient pendantes à Strasbourg, chiffre tombé à 69 900 à la fin de l’année 2014, soit une baisse de 30 %. De plus et de l’aveu du président Spielmann, la moitié d’entre elles sont des requêtes répétitives, soit 35 000. On est loin ici du pic vertigineux des 160.000 requêtes pendantes des années 2010 …
On connaît les explications de ces chiffres : une plus grande sévérité dans le filtrage des requêtes manifestement irrecevables, une réforme interne de la Cour et un « préjudice important » exigé du requérant avec le Protocole 14 entré en vigueur en 2010. C’est paradoxalement l’année où ces efforts se traduisent que des parlementaires malavisés dénoncent le contraire …
D’autant qu’un regard plus fin révèle que trois Etats parties seulement concentrent près de la moitié des requêtes. Si l’on ajoute, benoîtement, depuis 1990, année visée par les parlementaires, l’arrivée de quelques millions de requérants potentiels portant la nationalité des Etats d’Europe centrale et orientale, on comprend l’explosion du contentieux devant la CEDH depuis cette date …
C’est dire à quel point la description de cette « Babel juridique », « au bord de l’asphyxie », ayant « envahi tous les domaines du droit et de la société française” relève du propos d’estrade ou de fin de banquet.
Sans en relever les outrances, de la compatibilité des réserves avec la CEDH établie depuis les jurisprudences Belilos (1988) et Loizidou (1995) à la jurisprudence relative au principe ne bis in idem (voir F. Sudre, Principe non bis in idem et Convention EDH: la décision en trompe l’oeil du Conseil constitutionnel, JCP 2015), on s’accordera néanmoins sur un fait. Il est dans la nature de l’œuvre de justice de provoquer interrogations, débats, controverses. Les mêmes, qui pourfendent les décisions du juge européen en matière de gestation pour autrui ou de syndicalisme dans la Gendarmerie, trouvent-ils aussi « consternantes » les solutions pour le moins nuancées de cette même Cour européenne, par exemple en 2014 à propos de la loi de 2010 relative au port du voile intégral, dans l’affaire S.A.S. c. France ?
Mais tel n’est absolument pas leur propos ici et l’on se centrera sur le véritable objet de la controverse ainsi provoquée : restreindre la protection juridictionnelle des individus au nom de la lutte contre le terrorisme.
2. De l’usage du droit de recours individuel par les terroristes
La chose était prévisible malgré les postures adoptées par tous, au lendemain des attentats de janvier. Nous l’avions écrit.
Les uns ont choisi la stratégie immédiate de défausse, dans des sphères gouvernementales mettant en cause les carences supposées de l’Union pour mieux masquer les défaillances des services dont ils ont la charge et dont la presse comme le Sénat se font ouvertement l’écho. La récupération politicienne des autres y répond aujourd’hui. En séance, ce 2 avril 2015, l’approbation de la parlementaire du Front national vaut d’ailleurs quitus, laissant imaginer que tel était peut-être l’objectif final de la manoeuvre.
L’accusation est simple, la jurisprudence européenne applicable en matière de terrorisme est à ce point inquiétante que « les élus nationaux, tout comme les citoyens qu’ils représentent, ne peuvent accepter que certains juges s’arrogent la possibilité d’octroyer des droits en bafouant des dispositions démocratiquement établies et en détournant les principes du droit en faveur du terrorisme contre l’impératif de sécurité nationale des États » (p. 10). D’où une idée tout aussi simple : « interdire les requêtes individuelles aux terroristes condamnés par les juridictions nationales » des Etats contractants.
Il fallait y penser, bien sûr. Là encore, analyser la jurisprudence incriminée est nécessaire. Deux affaires françaises et une affaire britannique en sont l’objet principal.
La jurisprudence de la Cour est fixée depuis longtemps, un quart de siècle, et en particulier par l’affaire Soering : il n’est pas possible d’extrader ou d’expulser un individu, fut-il le pire des criminels, vers une destination où il risquerait des traitements contraires à l’article 3 CEDH, c’est-à-dire constitutifs de torture ou de traitements inhumains ou dégradants. Et, en l’espèce, il s’agissait d’une grande démocratie, celle des Etats Unis d’Amérique dont la situation dans les « couloirs de la mort » était jugée incompatible avec nos standards.
Aussi, que des terroristes et activistes convaincus tels que Kamel Daoudi en 2009 et, en 2011, Djamel Beghal, proche des auteurs des attentats de janvier 2015, n‘aient pu être éloignés vers leur pays d’origine, l’Algérie, après leur déchéance de la nationalité française est parfaitement en ligne avec cette jurisprudence établie, reprise d’ailleurs par le législateur comme le juge français. En accord avec le juge national, qu’il soit celui de l’asile ou celui de la mesure d’éloignement, il est acquis que l’on ne peut renvoyer un individu, quel qu’il soit, vers un Etat tiers où sa vie ou son intégrité physique seraient en cause. Menace très vraisemblable dans leur cas.
Faute de destination d’accueil de substitution, le maintien sur le territoire est alors la seule solution et l’étranger est, de fait, inexpulsable. Dans cette impasse, la morale trouve certes moins son compte que le droit mais ce constat n’est pas nouveau et encore moins propre à la jurisprudence européenne. Le souvenir de l’ayatollah Khomeini à Neauphle-le-Château et l’impossibilité de le renvoyer à la police politique du Shah d’Iran est-il si lointain que l’on ait oublié la tolérance de la République française à son égard ? La situation des terroristes d’ETA avant les extraditions de 1986 était-elle si différente, en droit ? Sans qu’il soit ici question de droit d’asile, c’est tout simplement de l’impossibilité pour un Etat démocratique d’être directement complice d’un Etat tortionnaire ou barbare en procédant au renvoi qu’il est question. La Cour européenne en a gravé le principe dans le marbre.
La troisième affaire, celle d’Othman Abu Qatada concernant le Royaume Uni est plus intéressante encore. Là, l’Etat tiers en cause, la Jordanie, est soupçonnée de vouloir utiliser des preuves obtenues sous la torture dans le jugement d’un activiste dont elle réclame l’extradition au Royaume Uni. La jurisprudence de la Cour ayant abouti à l’obtention « d’assurances diplomatiques » garantissant, au nom de l’article 6 CEDH, qu’il n’en serait rien, il est renvoyé, jugé par la justice jordanienne et … libéré en septembre 2014, faute de preuves.
Une meilleure maîtrise de leur propos aurait pu également conduire les auteurs de la proposition de résolution à s’emparer d’autres jurisprudences pour en saisir l’équilibre et la portée exacte.
Ainsi, l’arrêt Babar Ahmad et autres c. Royaume Uni fait-il la démonstration que la fonction préventive de l’article 3 CEDH n’est pas sans limites : la Cour y juge licite l’extradition des requérants soupçonnés de terrorisme vers une prison de Floride aux conditions de sécurité maximale, quitte à s’y opposer pour l’un d’entre eux, schizophrène en attente de soins, dans l’arrêt Aswat. De même, dans l’arrêt Saadi c. Italie, pour interdire le renvoi vers la Tunisie d’hier, la Cour européenne refuse-t-elle de suivre la suggestion appuyée du gouvernement britannique : il n’est pas possible de mettre en balance, d’une part, le risque qu’une personne subisse des traitements contraires à l’article 3 et, d’autre part, sa dangerosité pour la société si elle n’est pas renvoyée. Qu’une personne constitue une menace grave pour la collectivité ne diminue en rien le risque qu’elle subisse un préjudice si elle est expulsée et la protection de l’article 3 est absolue.
Aussi, prétendre écarter le terrorisme de la protection dérivant de la Convention relève de la manipulation intellectuelle. Saisir au bond une émotion collective pour l’instrumentaliser afin de mettre en cause un droit et un juge (dont on ne comprend pas le rôle) est exactement le comportement qu’il fallait éviter, au lendemain des attentats de Paris. Sans trop schématiser, en définitive, le droit et le juge européen n’auraient-ils pas une petite part de responsabilité dans tout cela, dans ce laxisme qu’on leur prête ? Se placer sur le terrain de ceux qui refusent le droit à leurs victimes revient à leur donner raison.
De façon plus générale, une idée simple mériterait d’être assimilée par les auteurs de telles propositions : ce sont précisément les personnes courant le risque d’atteintes à leurs droits qui appellent protection, par définition. Sinon, après les terroristes aujourd’hui, pourquoi, demain, ne pas exclure du droit de recours individuel les étrangers, les détenus, les handicapés mentaux, les enfants … toutes catégories que ce droit de recours individuel protège aujourd’hui, souvent bien mieux que le droit interne qu’il a largement contribué à améliorer.
Le manque de sérieux de telles initiatives ne mérite guère que l’on s’y arrête. A un détail près, qui n’en est pas un : la réaction au terrorisme ne peut passer, dans des sociétés civilisées, que par le droit. Notre droit et non pas celui d’on ne sait quel système supranational. Car tel bien est le sens de la protection opérée par la Cour européenne : garantir notre droit et non un droit venu d’ailleurs, affirmer et protéger des valeurs, celles qui nous ont permis de rédiger et d’adhérer à la Convention.
Le vice président du Conseil d’Etat le résumait parfaitement, il y a quelques mois : « les droits et libertés reconnus par la Convention européenne des droits de l’homme ne sont pas nés de ce texte. L’une des forces de ce dernier est même d’être la traduction juridique d’une vision philosophique et politique de l’homme, de ses droits et de leur nécessaire protection, vision forgée par l’histoire de la pensée et des combats politiques en Europe ».
On l’aura compris, ce n’est pas à la buvette de l’Assemblée nationale que cette vision s’enrichira.