Le droit de séjour du ressortissant d’un État tiers membre de la famille d’un citoyen européen devant la CJUE : entre ombre et lumière

par Louis Fériel, CERIC

Les arrêts rendus le 12 mars 2014 par la Cour de justice de l’Union européenne, dans les affaires O. et B. (C-456/12) et S. et G. (C-457/12), apportent d’intéressantes précisions concernant le régime juridique des ressortissants d’États tiers partageant une attache familiale avec des citoyens européens et souhaitant s’établir avec eux sur le territoire de l’Union. Ils permettent de faire un point utile même si, en l’espèce, chaque requérant apportait avec lui une histoire familiale atypique et internationalisée.

M. O., de nationalité nigériane, a épousé en 2006 une ressortissante néerlandaise. De 2007 à 2010, il a vécu en Espagne dont deux mois avec sa conjointe. Cette dernière a dû rentrer aux Pays-Bas pour retrouver un marché du travail plus accessible mais est régulièrement revenue passer des vacances sur le territoire espagnol, auprès de M. O. En 2010, le couple a emménagé ensemble aux Pays-Bas.

M. B., de nationalité marocaine, a d’abord cohabité aux Pays-Bas, pendant quelques années, avec sa partenaire néerlandaise. Déclaré indésirable sur le territoire néerlandais, en octobre 2005, à la suite d’une condamnation à une peine de prison de deux mois pour utilisation d’un faux passeport, M. B. s’est installé en Belgique. Il a vécu dans un appartement que sa partenaire a loué jusqu’en mai 2007. Celle-ci y  a elle-même séjourné chaque week-end durant cette période. En avril 2007, M. B. est rentré au Maroc. En juillet, il s’est marié avec la ressortissante néerlandaise. Après le retrait de la décision le déclarant indésirable, il a pu, en juin 2009, s’installer aux Pays-Bas avec son épouse.

Mme S., ressortissante ukrainienne, s’occupe de son petit-fils néerlandais et réside aux Pays-Bas avec son beau-fils, également de nationalité néerlandaise. Depuis le 1er juin 2002, elle effectue un travail salarié pour un employeur établi dans cet État membre et consacre 30 % de son temps hebdomadaire à la préparation et à l’accomplissement de voyages d’affaires en Belgique. Son beau-fils se rend en Belgique au moins une fois par semaine.

Enfin, MmeG., qui possède la nationalité péruvienne, a épousé en mars 2009 un ressortissant néerlandais avec lequel elle a eu une fille. Elle est, en outre, mère d’un fils accueilli dans la famille formée par elle et son époux. Celui-ci accomplit depuis 2003 un travail salarié pour une entreprise établie en Belgique. Dans le cadre de ce travail, il effectue des mouvements frontaliers quotidiens entre les Pays-Bas et la Belgique.

Dans les quatre cas, l’administration néerlandaise a refusé de délivrer à ces ressortissants d’États tiers un titre de séjour leur assurant un regroupement familial. Ils ne peuvent donc prétendre pouvoir légitimement rester auprès des citoyens européens, commodément dénommés « personnes de référence », qui sont leurs proches. Saisie de renvois préjudiciels posés par les juridictions des Pays-Bas, la Cour de justice a systématiquement constaté l’inapplicabilité des dispositions de la directive 2004/38 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membre (I.). Elle s’est ensuite reportée sur le droit primaire pour examiner les autres fondements juridiques permettant de pallier les lacunes de ce texte. L’article 21 § 1 TFUE (II.) et l’article 45 TFUE (III.) se révèlent alors être d’intéressants instruments subsidiaires de protection du ressortissant d’un État tiers membre de la famille d’un citoyen de l’Union et désireux de vivre avec celui-ci sur le territoire de son État membre de nationalité.

1. L’inapplicabilité de la directive 2004/38 aux situations « partiellement internes »

Dans les deux décisions, le raisonnement du juge conduit à constater que la directive 2004/38 n’est pas applicable. La détermination prétorienne du champ d’application ratione materiae des dispositions protectrices de cette directive tend ici à mettre en exergue une certaine équivocité. Elle résulte de la sophistication de l’économie générale du texte. Le considérant introductif n° 5 de la directive expose d’abord très limpidement que « le droit de tous les citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres devrait, pour qu’il puisse s’exercer dans des conditions objectives de liberté et de dignité, être également accordé aux membres de leur famille quelle que soit leur nationalité ». Mais l’article 3 § 1 de la directive est ensuite moins grandiloquent. Il délimite l’étendue de l’applicabilité du droit dérivé en énonçant que « la présente directive s’applique à tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille ».

La condition ainsi posée n’est pas négligeable. Dès l’arrêt Metock (CJCE, 25 juill. 2008, Metock), la Cour avait pu en déduire que tous les ressortissants de pays tiers membres de la famille d’un citoyen européen ne bénéficiaient pas des droits d’entrée et de séjour découlant de la directive 2004/38. Encore fallait-il, plus précisément, que la situation soit celle « d’un citoyen de l’Union ayant exercé son droit de libre circulation en s’établissant dans un État membre autre que l’État membre dont il a la nationalité » (pt. 73 de l’arrêt Metock).

Cette condition est fermement réaffirmée dans l’affaire O. et B. (pt. 37), où la Cour en profite même pour préciser qu’elle provient d’une « interprétation littérale, systématique et téléologique » de la directive. Elle l’est également dans l’affaire S. et G. (pt. 35). Le droit national de l’immigration peut alors, par principe reprendre le dessus.

Une telle solution montre clairement les limites de la directive 2004/38 qui nécessite, pour voir ses mécanismes protecteurs et libéraux actionnés, un mouvement transfrontalier intra-européen. Dans ce cadre, les arrêts du 12 mars 2014 mettent en évidence le fait qu’en réalité, ce n’est pas n’importe quel mouvement transfrontalier qui est exigé.

L’avocate générale, Mme Sharpston, dans ses conclusions communes sur les deux affaires, est très claire à ce sujet : « dans les présentes affaires, les personnes de référence, bien que