Le contrôle juridictionnel de la coopération intergouvernementale dans l’Union européenne : une thèse au sein du GDR.


par Henri Labayle, CDRE, et Rostane Mehdi, CERIC

La thèse selon laquelle ce contrôle constitue une « contribution à l’étude du processus de juridictionnalisation de l’Union » a fait l’objet d’une soutenance publique à Bayonne, le 21 novembre 2012, par son auteur Géraldine Bachoué-Pedrouzo. Que son jury lui ait décerné ses félicitations unanimes et l’ait invitée à concourir à un prix de thèse indique qu’elle a emporté la conviction. Elle permet d’ouvrir ici une rubrique favorisant la connaissance des travaux doctoraux des jeunes chercheurs du GDR.

Conduire une telle recherche n’allait pas nécessairement de soi, même si le sujet n’a guère fait l’objet d’une attention poussée en doctrine française, à l’inverse des nombreux travaux existant en langue anglaise. Quelques libres constats sont l’occasion d’entretenir le débat à son sujet.

Actualité

En premier lieu, on pourrait croire avec une certaine naïveté que le traité de Lisbonne a pacifié ce débat, en procédant à la banalisation que l’on sait, y compris à propos de la Cour de justice. Décrire le lent processus par lequel le juge de l’Union a procédé à une mise à niveau patiente et obstinée ferait donc office d’épitaphe, à l’issue d’un combat désormais achevé. C’est en réalité ne rien comprendre à l’affaire.

De fait, de l’exclusion radicale de Schengen à l’admission résignée opérée à Lisbonne, les étapes successives de cette conquête révèlent que le développement de l’Union est indissociable de sa « juridictionnalisation » progressive. La proclamation constitutionnelle de l’arrêt Kadi n’a du reste surpris personne et elle marquera durablement les esprits. Est-ce à dire que la matière y perd son originalité au fur et à mesure qu’elle gagne en normalité ? Cela demeure à prouver.

La « matière », faite de l’action « intergouvernementale » dans l’Union, suscite débats et réflexions proposés par l’auteur et prolongés par les membres du jury. On oublie trop souvent que, sur la foi de l’article 220 du traité communautaire, la Cour de justice fut précisément appelée au secours des Etats membres dans des domaines où ils développaient une coopération « complémentaire » de l’intégration entamée à Rome. Ce fut le succès imprévu du droit de « Bruxelles », dès 1968. L’allergie au juge européen n’était donc pas naturelle dans l’Union.

On se souvient en effet que l’intervention éventuelle de la Cour, dans le champ du troisième pilier, était subordonnée à une déclaration facultative d’acceptation de sa juridiction par les États membres. La compétence de la Cour était suspendue à un acte de volonté de chacun des Etats membres. Cette exigence témoignait de la prégnance persistante de l’intergouvernementalisme. Fallait-il s’en étonner ? Non, de même qu’à chaque fois que les États membres ont mis en place un mécanisme de renvoi sur la base des dispositions de l’ancien article K-3, ils se sont efforcés d’affaiblir à des degrés divers le rôle de la Cour. Quelles que soient les raisons  techniques avancées pour justifier ces aménagements, le motif réel de cette démarche restrictive est probablement toujours le même : circonscrire autant que faire se peut le champ d’intervention du juge communautaire. La thèse de Géraldine Bachoué-Pedrouzo nous permet de mesurer l’ampleur des progrès accomplis à cet égard …

Il reste que, de l’ELSJ à la PESC, la qualification « intergouvernementale » mérite précautions d’emploi. On sait bien qu’ici, à l’inverse du volet migratoire, l’Union ne développe pas une « politique » mais accueille une « coopération » policière ou judiciaire mais les interrogations ne se dissipent pas par la seule force des mots. De l’usage vertical d’une coopération menée par une procédure législative unilatérale aux promesses d’un procureur européen, est-on bien certain que les canevas d’analyse anciens résistent durablement ? Du reste, cette « coopération » faite à partir et autour du juge national se prête-t-elle au refuge des souverainetés que les Etats membres imaginent s’être aménagés. Autant de questions auxquelles la lecture de cette thèse invite à réfléchir. Pour certains Etats membres d’ailleurs, tels que le Royaume Uni, cette réflexion est faite : ce sera l’opt-out …

Sensibilité

Il est à peine besoin d’y faire allusion. De l’équilibre liberté / sécurité qui est génétiquement au coeur du travail du juge jusqu’à la soumission de la politique étrangère au droit, et donc au juge, les questions sont classiques. Rapportées à l’Union européenne et à son juge, elles entraînent le lecteur de cette recherche sur des terrains stimulants pour la réflexion doctrinale.

En effet, passe encore pour les nationalismes juridiques que l’on reconnaisse au juge de l’Union une fonction « constitutionnelle » à l’égard du traité qu’il interprète. En revanche, admettre son jeu « ordinaire » en des domaines aussi sensibles à la tradition et à la culture juridique nationales, reflétant des équilibres historiques et sociétaux fondamentaux, est plus délicat.

Le laboratoire de la lutte contre le terrorisme international aura ainsi fait beaucoup pour l’admission du juge au sein du second pilier, largement conservé en l’état par le traité de Lisbonne. L’arrêt Parlement c. Conseil du 24 juillet 2012 fait ici office de révélateur de la fonction intégrative de la jurisprudence.

Il reste que le contentieux de la confiance mutuelle et de la reconnaissance mutuelle qu’elle entraîne est redoutablement piégeux pour le juge de l’Union. Dans la lignée des raisonnements des jurisprudences MSS et NS commentées ici aussi, se pose alors la question des limites de cette confiance, de la relation avec le juge national et son système. On peut y voir le signe d’un paradoxe supplémentaire. L’intervention du juge européen ne se fait pas toujours au détriment de la souveraineté des Etats membres. Mieux, ce contrôle peut apparaître comme un aiguillon lorsque la Cour (EDH) stigmatise le comportement d’un Etat qui, au risque des droits fondamentaux, s’est refusé à mettre en œuvre la clause de souveraineté contenue dans le règlement Dublin II pour préserver la Convention.

Loin de trouver une réponse, à notre avis, dans le dossier passablement encombré de l’adhésion de l’Union à la CEDH, les problèmes fondamentaux qui sont soulevés à cette occasion appellent vraisemblablement d’aller de l’avant avant que la méfiance mutuelle ne l’emporte.

Complexité

L’établissement d’un contrôle juridictionnel sur les domaines et les modalités de la coopération intergouvernementale n’est pas seulement affaire de techniques et de mécaniques, aussi subtiles soient-elles. Il est naturellement complexe.

L’angle par lequel cet établissement est perçu est naturellement institutionnel et comment ne pourrait-il pas l’être, y compris lorsque, très récemment, le juge s’intéresse à la place du Haut représentant en matière PESC ? La soumission des « piliers » imaginés pour se soustraire au jeu normal des procédures et des contrôles n’allait pas pourtant de soi, la lettre des traités de l’époque l’indiquant. Il fallut donc toute la subtilité et la détermination du juge de l’Union pour y parvenir.

Revisiter la jurisprudence de la Cour en lisant la démonstration de cette thèse doctorale en fait prendre une conscience aigue, comme le fit remarquer l’un de ses membres, avocat général acteur quotidien de cette construction prétorienne.

Loin de réécrire les traités comme on l’entend parfois, la persévérance du juge a en réalité donné leur sens aux compromis passés par les Etats, maîtres des traités. La « communautarisation » du droit pénal a-t-elle d’ailleurs un autre fondement que l’obligation de coopération loyale qui les astreint ? Par parenthèse et à cette occasion, on remarquera que le juge de l’Union n’a pas eu les pudeurs de ses homologues nationaux, par exemple à propos de l’acte dit de « gouvernement »… Plus largement, et ce n’est pas le moindre de ses mérites, la thèse de madame Bachoué-Pedrouzo invite le lecteur à faire une montée en généralité, un retour aux principes fondamentaux. Tournant le dos aux constructions excessivement (donc inutilement) byzantines, l’auteur met à jour une architecture dépouillée de son apparat « rococo » dont les principales articulations deviennent heureusement intelligibles.

Ceci explique qu’à choisir entre banalisation ou contentieux d’exception, la balance ait penché sans grandes hésitations vers les solutions éprouvées des voies de droit ordinaires, processus dont il est fait minutieusement relation.

Pourtant, l’oeuvre de justice est-elle satisfaite par ces choix ? Le miroir présenté à cette occasion n’est pas des plus encourageants. Le faible nombre des renvois opérés en direction de la Cour, l’usage particulièrement relatif d’une technique pourtant imaginée à propos de l’ELSJ, la procédure préjudicielle d’urgence (pp. 214 et ss.), font naître le doute. Ajoutons qu’il y a souvent loin de l’affirmation du principe en vertu duquel nul acte ne doit, dans un système répondant à la primauté de la règle de droit, échapper par sa nature à un contrôle juridictionnel et l’effectivité de celui-ci. Or, force est de constater que, portée par une conception sans doute excessive des exigences de l’intérêt général et de la nécessité de ne pas entraver l’action d’institutions en charge de l’exercice de missions complexes, la Cour n’a jamais fléchi dans sa volonté de restreindre en pratique l’accès à son prétoire.

Aussi, l’étude de ce processus de « juridictionnalisation » témoigne-t-elle que le dossier de la « judiciarisation » demeure ouvert …

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